1 UVOD Prestrukturiranje elektroenergetike v 90. letih prejšnjega stoletja se je začelo s ključnim ciljem dosege povsem tržnih odločitev, ki jih seveda spremljajo tudi tržna tveganja. Ta se nanašajo predvsem na investicije v elektroenergetskem sektorju, katerih gonilo bi bile torej tržne sile, in ne birokrati, prevzemali pa bi jih investitorji, in ne davkoplačevalci [7]. A razvoj je stekel še precej dlje od tega. Elektroenergetski trgi so verjetno bolj kot katerikoli drugi trgi povezani z inženiringom in tako ne v teoriji ne v praksi ni mogoče docela ločiti elektroenergetskega inženiringa od mikroekonomije [6]. Pri tem je treba razumeti, da razvoj na področju trgov z električno energijo zahteva več časa in reform ter še vedno aktivno poteka. Obenem pa je treba upoštevati tudi, da bodo ne glede na to, kako je katerikoli sistem ali trg strukturiran, prisotne organizacije oz. akterji delovali za lastni interes, kot je običajno na kateremkoli drugem trgu [6]. Kot del institucionalnega okvira, ki ga določa tretji energetski sveženj 1 , je bila tako z Uredbo (ES) št. 1 Tretji energetski sveženj vsebuje: Direktivo 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES; Uredbo (ES) št. 713/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o ustanovitvi Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev; Uredbo (ES) št. 714/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1228/2003 ter Uredbo (ES) št. 715/2009 Evropskega parlamenta in Evropskega sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1775/2005. Prejet 21. september, 2019 Odobren 11. november, 2019 mailto:alenka-lena.klopcic@energetika.net 14 KLOPČIČ, HOJNIK 713/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o ustanovitvi Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev (imenovane tudi uredba o Agenciji) ustanovljena Agencija za sodelovanje energetskih regulatorjev (angl. Agency for the Cooperation of Energy Regulators – ACER), njen namen pa je bil opredeljen 2 kot pomoč nacionalnim energetskim regulativnim organom (nacionalnim regulatorjem) pri opravljanju regulativnih nalog na ravni Evropske unije (EU) in po potrebi usklajevanje njihovega ukrepanja. Agencija ACER naj bi tako zapolnila regulativno praznino pri čezmejnih vprašanjih, ki se je pojavila ob vzpostavljanju notranjega trga energije zaradi dejstva, da so nacionalni regulatorji imeli predvsem nacionalna pooblastila in pristojnosti [1]. Na ravni EU sta sicer do tedaj evropske nacionalne energetske regulatorje predstavljala dva organa, Svet evropskih energetskih regulatorjev (CEER) ter Skupina evropskih regulatorjev za električno energijo in plin (ERGEG). Skupino evropskih regulatorjev za električno energijo in plin je ustanovila Evropska komisija leta 2003 kot svoje svetovalno telo za vprašanja notranjega energetskega trga EU, medtem ko je Svet evropskih energetskih regulatorjev neodvisno in neprofitno združenje, ki so ga že prej ustanovili energetski regulatorji sami. ERGEG nima finančnih sredstev. CEER je pravno telo, ki deluje po belgijskih zakonih, financira dejavnosti ERGEG in deluje kot pripravljalno telo za delo ERGEG. ERGEG predstavlja formalno sredstvo, po katerem evropski energetski regulatorji svetujejo Evropski komisiji. Medtem ko se ERGEG osredotoča na enotni energetski trg EU, je delo CEER še nekoliko širše (npr. regulatorno standardiziranje kakovosti oskrbe in mednarodnega sodelovanja) [22]. Toda CEER je že leta 2012 v svojem letnem poročilu navedel, da je za širšo sliko notranjega energetskega trga osrednjega pomena, da se učinkoviti in konkurenčni trgi prevedejo v resnične koristi za potrošnike [20]. Istega leta je omenjeno združenje nacionalnih regulatorjev skupaj z agencijo ACER predstavilo tudi prvo skupno letno poročilo o spremljanju trga z energijo v EU. Ugotovitve tega poročila podpirajo osrednja sporočila Komisije o notranjem energetskem trgu, ki naj bi bil dokončno vzpostavljen v letu 2014 [20], torej le tri leta od začetka delovanja agencije ACER. Potreba po novem okviru za regulativno sodelovanje pa je bila – in je še vedno – najočitnejša v primeru veleprodajnih trgov in tako imenovanih horizontalnih omrežij. 3 Ker se veleprodajni trgi povezujejo prek nacionalnih meja, ne gre pričakovati, da bi tovrsten razvoj učinkovito in uspešno podpirali in nadzirali 2 V 2. odstavku 1. člena Uredbe (ES) št. 713/2009. 3 Gre za visokonapetostna elektroenergetska omrežja in visokotlačna plinska omrežja, ki podpirajo čezmejne izmenjave električne energije in plina v nasprotju z »vertikalnimi omrežji«, ki so večinoma namenjena dobavi električne energije in plina končnim odjemalcem prek distribucijskih sistemov. nacionalni regulatorji, ki so med seboj sodelovali na povsem prostovoljni osnovi. Zato je bil za učinkovito povezovanje energetskih trgov in energetskih omrežij na ravni celotne unije potreben regulativni okvir, ki bi bil učinkovitejši od tega, kar bi s prostovoljnim sodelovanjem dosegli nacionalni regulatorji. V ta namen je bila torej ustanovljena agencija ACER. Čeprav je bila agencija ACER ustanovljena kot gonilna sila okrepljenega sodelovanja med nacionalnimi regulatorji, se je njena vloga v odnosu do regulatorjev v nadaljevanju razvijala in razmerje med vlogo agencije ACER in vlogo nacionalnih regulatorjev se je sčasoma spremenilo, denimo pri izvajanju Uredbe (EU) št. 1227/2011 Evropskega parlamenta in Sveta o celovitosti in preglednosti veleprodajnega energetskega trga (imenovane tudi uredba REMIT). Ta vidik delovanja agencije ACER in še druge, ki so dopolnili njen prvotni mandat, pa prepoznava prenovljena uredba o agenciji ACER. Ta je del svežnja zakonodajnih predlogov z naslovom Čista energija za vse Evropejce, ki določa, da »ACER prispeva tudi k vzpostavitvi visokokakovostne skupne regulativne in nadzorne prakse ter zagotavlja dosledno, učinkovito in uspešno uporabo prava unije, da bi dosegli podnebne in energetske cilje unije« 4 [1]. 2 TRG Z ELEKTRIČNO ENERGIJO V EU-28 2.1 Liberalizacija trgov Za začetek naj spomnimo na odprtost trgov EU in široko soglasje, da morajo biti trgi z energijo v EU liberalizirani in do neke mere tudi regulirani. Pri tem se je vseskozi stremelo k odpravi ovir za čezmejne prenose in trgovanje z električno energijo [3]. Z liberalizacijo se seveda pojavijo tudi nova tveganja, med njimi cenovna tveganja za dobavitelje, ki dobavljajo energijo končnim odjemalcem [5], a se po drugi strani zavežejo odjemom energije po vnaprej določenih cenah od veletrgovcev [12]. Liberalizacija nasploh omogoča vstop in nastop na trgu več ponudnikom, njihova množica pa bo odjemalcem prej prisiljena ponuditi boljšo ponudbo, kot če bi bilo ponudnikov manj [31]. Cilj EU je bil z odpiranjem trgov za električno energijo za konkurenco uvesti možnost izbire potrošnikom oz. odjemalcem energije, podobno kot v drugih liberaliziranih sektorjih. Pričakovane koristi so torej bile nižje cene, višja stopnja učinkovitosti in konkurenčnejše gospodarstvo [30]. Prvotne raziskave tudi dokazujejo, da liberalizacija trga z električno energijo dejansko vpliva na cene. Domah in Pollitt [24] sta, denimo, sklenila, da sta prestrukturiranje in privatizacija dejansko usmerjena k povečanju učinkovitosti. Vendar pa sta ugotovila tudi, da je stopnja 4 Drugi stavek 2. odstavka 1. člena, kot je prilagojen v prenovljeni uredbi o Agenciji. USPEŠNOST REGULATIVE PRI VZPOSTAVITVI IN ZAGOTOVITVI DELOVANJA NOTRANJEGA TRGA … 15 koristi za potrošnike v veliki meri odvisna od regulative [31]. Pri tem je dobro omeniti, da je tudi direktor agencije ACER v intervjuju, opravljenem v okviru naše raziskave, na vprašanje, ali pričakuje, da bodo trgi z energijo čez pet ali deset let zelo drugačni, odgovoril pritrdilno in dodal: »Tretji energetski sveženj iz leta 2009 je prinesel pravila za dokončno vzpostavitev notranjega energetskega trga, pri čemer je bil dosežen velik napredek. Zdaj smo pred novim, dodatnim izzivom: velikim povečanjem deleža obnovljivih virov energije, ki ga pričakujemo v prihodnjih letih. Pri nekaterih novih tehnologijah za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov je proizvodnja bolj spremenljiva, če že ne manj predvidljiva. Pri napovedovanju proizvodnje s pomočjo sončne in vetrne energije je bil dosežen velik napredek, a nihče ne more oporekati dejstvu, da je proizvodnja iz teh virov spremenljiva. Energetski sistem bo zato moral postati bolj fleksibilen. Tehnološki razvoj pa obenem ponuja nove priložnosti za zagotavljanje tovrstne fleksibilnosti, denimo v obliki prilagajanja odjema in shranjevanja energije. Poleg tega se bo večina teh izzivov in priložnosti pojavila na ravni distribucijskega omrežja, ne prenosnega. To pomeni spremembo paradigme. Prihodnost zato prav gotovo ne bo videti enako kot preteklost. Pravzaprav bo zelo drugačna.« 2.2 Razvitost elektroenergetskih trgov v EU-28 V nadaljevanju prikazujemo, kako so se trgi z električno energijo spremenili oz. razvili od leta 2010 do 2017. Spodnja zemljevida (slika 1 in slika 2) fizičnih tokov električne energije se razlikujeta že v tem, da drugi (poznejši) vključuje že več držav, vključenih v trgovanje z energijo. Slika 1: Prikaz fizičnega uvoza in izvoza električne energije (v GWh) v letu 2010. Vir: Poročilo ENTSO-E 2010, 15. 16 KLOPČIČ, HOJNIK Slika 2: Prikaz fizičnega uvoza in izvoza električne energije (v GWh) v letu 2017. Vir: ENTSO-E 2019, 50. V tabeli 1 prikazujemo še konkretne razlike v količinah pretokov energije (v GWh) v državah članicah EU. Tabela 1: Primerjava pretokov energije v EU-28 v letih 2010 in 2017 Država Uvoz Izvoz 2010 2017 2010 2017 Avstrija 22.530 31.039 19.270 23.310 Belgija 12.287 14.198 11.843 8.170 Bolgarija 1.178 3.701 9.278 9.190 Češka 6.682 15.074 21.579 28.104 Nemčija 42.171 28.076 59.878 83.443 Danska 10.585 15.334 11.740 10.620 Estonija 1.743 2.328 4.947 5.059 Španija 5.214 23.759 13.117 14.588 Finska 16.354 22.590 5.878 2.147 Francija 19.950 21.125 48.563 61.361 Združeno kraljestvo 7.136 19.917 6.408 3.526 Grčija 8.523 8.685 2.801 2.460 Hrvaška 12.359 12.157 7.696 4.780 Madžarska 9.897 19.803 4.706 6.926 Irska 744 1.107 293 1.787 Italija 45.899 42.881 1.699 5.131 Litva 8.177 11.926 2.185 3.249 Luksemburg 7.282 7.541 3.208 1.366 Latvija 3.973 4.072 3.101 4.136 Severna Irska 2.592 - 744 - Nizozemska 15.589 22.633 12.811 18.736 Poljska 6.310 13.271 7.664 10.984 Portugalska 5.667 5.507 3.190 8.190 Romunija 1.791 3.192 4.707 6.087 Švedska 16.988 13.831 14.728 32.982 Slovenija 8.611 9.133 10.744 9.556 Slovaška 7.342 15.565 6.295 12.535 Vir: ENTSO-E, 2010 in 2019. 3 VZPOSTAVITEV NOTRANJEGA TRGA Z ENERGIJO Že decembra 1996 je dublinski Evropski svet soglašal s komisijo, da je treba izdelati preprostejšo zakonodajo za notranji trg. Komisija je tedaj tudi že poudarila, da zamude pri uveljavljanju in izvajanju zakonov skupnosti na ravni držav članic zmanjšujejo njihovo učinkovitost. Sprožila je tudi široko razpravo o načinih izboljšanja nekaterih specifičnih vidikov delovanja notranjega trga. Novi člen Rimske pogodbe, ki je bil dodan v Amsterdamu, postavlja storitve v splošnem interesu, ki imajo ključno vlogo v evropskem modelu družbe, v kontekst načel in pravil enotnega trga. Občuten napredek je bil dosežen v razvoju energetskih, prometnih in telekomunikacijskih omrežij [9]. Uveljavitev enotnega evropskega gospodarskega prostora, zasnovanega na skupnem trgu, je bila sicer že osnovni cilj Rimske pogodbe, sklenjene leta 1957 [9]. Drugi člen te pogodbe določa ta cilj tako: »Z ustanovitvijo skupnega trga in postopnim usklajevanjem gospodarskih politik držav članic je naloga skupnosti, da po vseh državah skupnosti spodbuja harmoničen razvoj gospodarskih dejavnosti, neprekinjeno in uravnoteženo širjenje, povečanje stabilnosti ter pospešuje dvig življenjskega standarda in tesnejše odnose med državami, ki ji pripadajo.« Skupni trg, ki je bil uveljavljen leta 1992, je zelo pomembna stopnja k evropski integraciji. Sloni na osnovnih svoboščinah, to je prost pretok blaga, oseb, storitev in kapitala. Uresničevanje teh svoboščin predvsem omogoča, da lahko proizvodni dejavniki dela in kapitala delujejo brez ovir. Podjetja lahko izdelujejo in prodajajo svoje izdelke v skladu s sistemom svobodne konkurence v državi članici, v kateri so razmere zanje najbolj ugodne. Podjetja se lahko ustanavljajo na skupnem trgu, kjerkoli želijo, in črpajo številna sredstva kapitala, ki obstajajo v vsaki državi članici. Potrošniki imajo prosto izbiro proizvodov boljše kakovosti in/ali proizvodov po nizkih cenah, izdelanih v državah članicah [9]. Danes torej govorimo o notranjem trgu z energijo. 4 AGENCIJA ZA SODELOVANJE ENERGETSKIH REGULATORJEV Ustanovitev agencije ACER je predvidena v Uredbi (ES) št. 713/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o ustanovitvi Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER 2019), ki je del tretjega paketa o liberalizaciji energetskih trgov. Agencija ACER naj bi tako igrala ključno vlogo pri liberalizaciji evropskih trgov z električno energijo in plinom. Ena od ključnih vlog, ki je agencijo ACER zaposlovala v prvih letih delovanja, je bila prispevati k USPEŠNOST REGULATIVE PRI VZPOSTAVITVI IN ZAGOTOVITVI DELOVANJA NOTRANJEGA TRGA … 17 oblikovanju okvirnih smernic in omrežnih kodeksov. Ti so v skladu s svojim namenom postavili konsistenten niz pravil za notranji trg energije. Zato je treba oceniti, ali so bila ta pravila primerno uveljavljena in ali so dosegla nameravani učinek in prinesla koristi. To je namreč tudi končni cilj celotnega projekta povezovanja trgov. V raziskavi pa smo želeli raziskati tudi učinek za deležnike na energetskem trgu, to so predvsem nacionalni regulatorji in trgovci z energijo. Po tretjem energetskem svežnju pa agencija ACER ni bila zadolžena zgolj za sodelovanje v postopku oblikovanja omrežnih kodeksov in smernic, temveč tudi za to, da spremlja notranje trge električne energije in zemeljskega plina. Ob tem je treba omeniti zlasti maloprodajne cene električne energije in zemeljskega plina, dostop do omrežja, vključno z dostopom do električne energije, pridobljene iz obnovljivih virov energije, ter spoštovanje pravic potrošnikov, kar je opredeljeno v Direktivi 2009/72/ES in Direktivi 2009/73/ES 5 [1]. Tretje ključno področje delovanja agencije ACER na podlagi tretjega energetskega svežnja se nanaša na načrtovanje razvoja energetskih omrežij. To je področje, kjer je bil mandat agencije ACER razširjen z Uredbo (EU) št. 347/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o smernicah za vseevropsko energetsko infrastrukturo in razveljavitvi Odločbe št. 1364/2006/ES in spremembi uredb (ES) št. 713/2009, (ES) št. 714/2009 in (ES) št. 715/2009 (imenovane tudi uredba TEN-E). Agencija ACER je bila po tretjem energetskem svežnju zadolžena za izdajanje mnenj o vseevropskih desetletnih načrtih razvoja omrežja (TYNDP), ki jih pripravljata združenji ENTSO, ter o združljivosti nacionalnih razvojnih načrtov s TYNDP. Uredba TEN-E ob uvedbi oznake projekt skupnega interesa (PCI) za tiste infrastrukturne projekte, ki imajo ugoden čezmejni vpliv ter naslavljajo cilje evropske energetske in podnebne politike v enem od osmih prednostnih koridorjev in na drugih tematskih področjih 6 , predvideva, da agencija ACER prispeva k opredelitvi projektov PCI ter podpira in spremlja njihovo izvedbo [1]. S čedalje tesnejšim povezovanjem veleprodajnih energetskih trgov in posledičnim povečanjem obsega čezmejnega trgovanja se je torej pojavilo vprašanje zagotavljanja celovitosti in preglednosti teh trgov. Preglednost se razume kot pravočasna, učinkovita in nediskriminatorna dostopnost istih s stališča cene pomembnih informacij vsem udeležencem na trgu. Preglednost tako vsem udeležencem na trgu vliva zaupanje, da trgujejo na podlagi istega nabora informacij. Celovitost na drugi strani zahteva preprečevanje zlorab trga. Tako celovitost energetskih 5 1. odstavek 11. člena uredbe o Agenciji. 6 Štirje prednostni koridorji na področju električne energije in štirje na področju plina. Uredba TEN-E poleg tega navaja en prednostni koridor na področju nafte in tri dodatna tematska področja: uvedbo pametnih omrežij, elektroenergetske avtoceste in čezmejno omrežje ogljikovega dioksida. trgov odjemalcem vliva zaupanje, da cene, po katerih kupujejo energijo, odražajo pravično razmerje med povpraševanjem in ponudbo ter, v splošnejšem smislu, tržne zakonitosti [1]. Agencija ACER naj bi bila torej odgovor na predstavljeno vprašanje še nedokončne vzpostavljenosti in delovanja notranjega trga EU z energijo. V ta namen smo natanko deset let po ustanovitvi agencije ACER preverili, kako uspešna je bila ta pri vzpostavitvi in zagotovitvi delovanja notranjega trga z energijo v Evropski uniji (EU). Prispevek smo zasnovali kot študijo primera Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev – ACER, edin(stven)e evropske agencije s sedežem v Sloveniji. Pri tem izpostavljamo popolno neodvisnost našega pristopa k dani raziskavi, kar prispeva k verodostojnosti pridobljenih rezultatov. 5 METODOLOGIJA Namen naše raziskave je proučiti, kako so nacionalni regulatorji in trgovci z energijo zadovoljni z delom agencije ACER, ki bi torej morala predvsem vzpostaviti notranji trg z energijo in zagotoviti njegovo delovanje. Zanimalo nas je tudi, kaj pričakujejo nacionalni regulatorji in trgovci z energijo od t. i. evropskega regulatorja na trgu z energijo oziroma od evropske Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev v prihodnje ter kakšen pomen torej tej instituciji pripisujejo regulatorji danes. Sprva smo se raziskovanja lotili z opravljanjem poglobljenih intervjujev direktorja ACER in direktorice nacionalnega regulatorja v Sloveniji, nadalje pa tudi s preverjanjem na podlagi anketnega vprašalnika in izvedbo ankete med nacionalnimi regulatorji in trgovci z energijo v EU. Intervju z direktorjem ACER Albertom Pototschnigom smo opravili aprila 2019. Pogovor smo posneli z mobilnim telefonom, trajal je 43 minut, potekal je v angleščini. Intervju z direktorico slovenskega regulatorja Duško Godina smo opravili maja 2019. Pogovor smo posneli z mobilnim telefonom, trajal je 40 minut, potekal je v slovenščini. Po izvedbi intervjujev smo torej pripravili anketni vprašalnik, ki smo ga poslali po elektronski pošti vsem nacionalnim regulatorjem v 28 državah članicah EU (brexit v času poteka raziskave še ni bil izvršen) in 30 trgovcem z energijo, ki delujejo v EU (posamezni trgovci so prisotni v več kot eni državi). Reprezentativen vzorec kvantitativne raziskave predstavlja devet predstavnikov nacionalnih regulatorjev na evropskih trgih z energijo, kar je tretjina vseh možnih anketirancev med regulatorji (nekateri regulatorji so se odzvali, da v raziskavi ne želijo sodelovati) ter deset predstavnikov trgovcev z energijo, kar je prav tako tretjina vseh možnih anketirancev med trgovci (nekateri trgovci so se odzvali, da v raziskavi ne utegnejo sodelovati). 18 KLOPČIČ, HOJNIK Navajamo nekaj ključnih vprašanj, na katera so odgovarjali anketiranci: - Ali ima EU danes dobro delujoč notranji energetski trg? - Ali je bila agencija ACER uspešna pri vzpostavitvi notranjega trga z energijo v EU? - Ali je agencija ACER ključnega pomena za delovanje notranjega trga z energijo? - Ali menite, da je uspeh delovanja agencije ACER odvisen predvsem od njenega direktorja? - Od koga ali česa je odvisen uspeh delovanja agencije ACER, če to ni njen direktor? - Ali je uspeh delovanja agencije ACER odvisen predvsem od njene neodvisnosti? - Ali je neodvisnost agencije ACER po vašem mnenju odvisna od njenega vodstva? - Ali je neodvisnost agencije ACER po vašem mnenju odvisna od finančnega proračuna? - Pri prenovitvi uredbe o agenciji ACER je predvidena tudi sprememba vloge direktorja agencije ACER, ki ima ob organizacijskih nalogah nekoliko manj pristojnosti pri odločanju o vsebinskih odločitvah. Uredba je pripisala večjo odgovornost odločanja odboru regulatorjev kot direktorju. Je to po vašem mnenju dobro? - Ali je agencija ACER glede uspešnosti vzpostavitve notranjega trga z energijo v EU izpolnila pričakovanja vaše organizacije? - Ali je agencija ACER glede uspešnosti zagotovitve delovanja notranjega trga z energijo v EU izpolnila pričakovanja vaše organizacije? - Kakšna so vaša konkretna pričakovanja do nadaljnjega dela Agencije ACER? 6 REZULTATI IN PRIPOROČILA Kot je pokazalo naše raziskovanje, se nacionalni regulatorji in trgovci z energijo v večini strinjajo, da ima EU že skorajda delujoč notranji trg z energijo. To lahko razumemo, kot da je trg bolje delujoč, kot je bil, a še vedno ni povsem delujoč, torej delujoč po njihovih pričakovanjih. Odgovore prikazujemo tudi v grafu na sliki 3. Slika 3: Prikaz rezultatov odgovorov o delujočem notranjem energetskem trgu. Vir: Lastna raziskava. Pri tem pa ne smemo spregledati dveh pripomb nacionalnih regulatorjev, ki jih je izzvalo vprašanje, kaj je še treba zagotoviti, da bo notranji energetski trg EU dobro delujoč. Eden je pripomnil, da bi se morali usmeriti k zniževanju emisij ogljikovega dioksida namesto k zagotavljanju najnižjih možnih cen energije za potrošnika. To bi torej moralo biti vodilo pri vzpostavljanju notranjega trga z energijo. Drugi se je obregnil ob nominirane operaterje prenosnega omrežja, pri čemer anketiranec predlaga ustanovitev enega takšnega operaterja za celoten notranji energetski trg za obdobje od 5 do 10 let. Na vprašanje o uspešnosti agencije ACER pri vzpostavitvi notranjega trga z energijo sicer niso odgovorili vsi anketirani, a tisti, ki so, menijo, da je bila agencija ACER pri tem uspešna. Tudi na vprašanje o uspešnosti agencije ACER pri zagotovitvi delovanja notranjega trga z energijo niso odgovorili vsi anketiranci, tisti, ki so, pa menijo, da je bila pri tem uspešna. Večina anketirancev, tako nacionalnih regulatorjev kot trgovcev z energijo, se strinja, da je ACER ključnega pomena za delovanje notranjega trga z energijo. Odgovore prikazujemo tudi v spodnjem grafu. Slika 4: Prikaz rezultatov odgovorov o pomenu Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev. Vir: Lastna raziskava. Ugotovimo lahko, da so odgovori na vprašanje, ali je uspeh agencije ACER odvisen od njenega direktorja, precej različni oz. večji del anketirancev na dano vprašanje odgovarja celo nikalno. Pri tem ne smemo spregledati odgovorov na podvprašanje, od česa je odvisen uspeh ACER, če to ni njen direktor. Pri tem eden od anketiranih nacionalnih regulatorjev navaja, da je »uspeh delovanja agencije ACER pogojen z dobrim sodelovanjem med direktorjem in odborom regulatorjev (BoR)«. Prav tako po mnenju enega od regulatorjev »uspešnost agencije ACER sloni na discipliniranju sistemskih operaterjev prenosnega omrežja in regulatorjev skozi postopke, ki jih predpisujejo evropske smernice in omrežna pravila«. Eden od nacionalnih regulatorjev pri tem navaja, da je »za uspešno delovanje agencije ACER ključno zadostno število zaposlenih in zadostni finančni viri«, še eden pa omenja »dobro usposobljeno in strokovno osebje«. Dobro osebje, 1 8 2 6 2 0 2 4 6 8 10 Nacionalni regulatorji Trgovci z energijo 1 8 2 6 2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Nacionalni regulatorji Trgovci z energijo USPEŠNOST REGULATIVE PRI VZPOSTAVITVI IN ZAGOTOVITVI DELOVANJA NOTRANJEGA TRGA … 19 njihovo profesionalnost in kompetence ter sposobnost timskega dela omenjajo tudi trgovci za energijo, ki so odgovarjali na dano podvprašanje. Kot je razvidno iz njihovih odgovorov, pa se trgovci za energijo zavedajo tudi, da je za uspeh ACER potrebno širše podporno okolje, od pravnega okvira do nacionalnih regulatorjev. Ugotovimo lahko, da čeprav so anketiranci, tako nacionalni regulatorji kot trgovci z energijo, na vprašanje o tem, ali je uspeh agencije ACER odvisen od njene neodvisnosti, uporabili domala vse mogoče odgovore (z izjemo prvega, izrecnega »NE«), se večina vseeno strinja, da je uspeh ACER vendarle odvisen od njene neodvisnosti. Eden od nacionalnih regulatorjev pri tem navaja, da »je neodvisnost pogoj, ni pa zagotovilo za uspeh. Za uspešno delovanje so potrebna ustrezna pooblastila in zadosten proračun«. Ugotovimo lahko, da so tudi pri vprašanju o tem, ali je neodvisnost agencije ACER odvisna od njenega vodstva, anketiranci, tako nacionalni regulatorji kot trgovci z energijo, uporabili vse mogoče odgovore, pa vendar se je večina strinjala, da je odgovor na dano vprašanje pritrdilen. Ugotovimo lahko še, da anketirani, tako nacionalni regulatorji kot trgovci z energijo, niso enotni o tem, ali je neodvisnost agencije ACER odvisna od finančnega proračuna, saj so na dano vprašanje odgovarjali s skoraj vsemi mogočimi odgovori, z izjemo prvega, striktnega »NE«. Pri odgovorih na vprašanje o tem, ali sta sprememba vloge direktorja in večja odgovornost odločanja, zaupana odboru regulatorjev kot direktorju, kar nalaga prenova uredbe o agenciji ACER, dobri, je zanimivo, da spremembo podpira večina nacionalnih regulatorjev, vsi trgovci z energijo pa je ne prepoznavajo kot zares pozitivno. Pri tem eden od trgovcev z energijo pravi, da sprememba ni dobra »zaradi kolektivnega ohranjanja nespremenjenega stanja«. Neki drugi trgovec z energijo meni, da »se bo s takšnim načinom povečal vpliv lokalnih regulatorjev in lokalnih interesov«, tretji pa pravi, da je »glede na sestavo odbora tveganje za 'medle kompromise' večje«. Tisti nacionalni regulatorji, ki so na isto vprašanje odgovorili, da je ta sprememba dobra, so to večinoma podkrepili s tem, da bodo tako dobili večjo moč in vpliv nacionalni regulatorji – torej prav s tistim, čemur nekateri trgovci z energijo niso najbolj naklonjeni. Trgovci z energijo, ki omenjeno spremembo vendarle vidijo kot pozitivno, pa svoj pogled med drugim argumentirajo s tem, da nacionalni regulatorji, ki tako dobivajo večjo moč, bolje poznajo lokalne vsebine in specifike posameznega okolja. Dodajajo tudi, da bo s tem ohranjena najvišja stopnja nevtralnosti in profesionalnosti dela agencije ACER. Še eden od trgovcev z energijo pa opozarja, da »je – četudi je odvzem moči le eni osebi in razpršitev te moči med več ljudi vedno dobra ideja – treba zagotoviti, da v procese odločanja vseeno ne bo vključenih preveč ljudi«. Ugotovimo lahko, da je agencija ACER glede dosedanje uspešnosti vzpostavitve notranjega trga z energijo v EU večinoma izpolnila pričakovanja anketiranih, tako nacionalnih regulatorjev kot trgovcev z energijo. Ne smemo pa seveda spregledati nevtralnih odgovorov trgovcev z energijo in negativnih odgovorov manjšine anketiranih. Pri tem je treba upoštevati jasno pripombo enega od nacionalnih regulatorjev, ki je navedel: »Formalni postopki in vsebinska utemeljitev v primeru Odločitve agencije ACER št. 04/2019 z dne 1. aprila 2019 o opredelitvi območij določanja zmogljivosti ipd. so spominjali na 'državni udar'. Predvsem postopki, ki so privedli do formulacije 6. člena o prihodnjih spremembah znotraj Priloge I k tej odločitvi, niso izpolnjevali pogojev 'dobrega upravljanja', preglednosti, pravice biti slišan ipd., ki jih opredeljujeta 1. in 2. točka 41. člena v povezavi s 1. točko 51. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.« Nadalje lahko ugotovimo, da so bila pričakovanja le nekaterih anketiranih, tako nacionalnih regulatorjev kot trgovcev z energijo, glede dosedanje uspešnosti agencije ACER pri zagotovitvi delovanja notranjega trga z energijo v EU izpolnjena. Pomenljivo pa je, koliko anketiranih trgovcev z energijo se je odločilo za nevtralen odgovor na to vprašanje. V odgovoru na vprašanje, kakšna so konkretna pričakovanja anketirancev glede nadaljnjega dela agencije ACER, eden od nacionalnih regulatorjev navaja, da pričakuje »nadaljnjo krepitev ugleda ACER kot strokovne evropske institucije, ki spodbuja sodelovanje med energetskimi regulatorji EU, strokovnost in transparentnost odločitev, ki podpirajo tako izvajanje svežnja Čista energija (CEP) kot delovanje in nadzor notranjega energetskega trga EU«. Drugi je medtem izrazil pričakovanje, da bo »pomembnost agencije ACER rasla z nadaljnjim razvojem notranjega energetskega trga«. Tretji nacionalni regulator je izrazil skrb zaradi »zmanjšanja finančnih sredstev, dodeljenih agenciji ACER; bojimo se, da agencija ACER v prihodnosti ne bo sposobna izpolniti vseh nalog, ki so ji dodeljene, zlasti tistih, ki so povezane z uredbo REMIT«. Četrti nacionalni regulator meni, da »bi lahko agencija ACER imela več besede pri reševanju težav v tretjih državah«. Peti regulator zelo jasno navaja: »Pričakujemo večji poudarek vlogi agencije ACER kot svetovalca za nacionalne regulativne organe pri vprašanjih, povezanih z izvajanjem regulativnih zahtev in prenosom direktiv, ter izboljšano kakovost in izmenjavo podatkov o energetskem trgu.« Šesti anketirani nacionalni regulator pravi: »Sveženj Čista energija, predvsem prenovljena uredba o agenciji ACER, bi lahko izboljšal uspešnost delovanja agencije ACER v prihodnje, saj bodo regulatorji držav članic pri njihovem kolektivnem sprejemanju odločitev prek odbora regulatorjev najverjetneje tesneje vključeni v pripravo odločitev odbora, nato pa tudi v uveljavljanje odločitev, ki jih sprejme odbor, v vseh državah članicah.« Sedmi in zadnji nacionalni regulator, ki je odgovoril na dano vprašanje, pa pričakuje, da »se bo delovna obremenitev agencije ACER povečala zlasti v smislu odločanja o 20 KLOPČIČ, HOJNIK čezmejnih primerih (v skladu z novo uredbo o ACER), saj postaja notranji trg vse bolj povezan in integriran. Pričakujemo, da bo agencija ACER izboljšala svoje odločanje v smislu poštenega postopka, dokazov in upoštevanja kompleksnosti medsebojno povezanih omrežij. Nova pravila agencije ACER in razpoložljivost sredstev bodo ključni za to«. Navajamo še odgovore trgovcev z energijo o njihovih pričakovanjih. Eden od anketiranih trgovcev z energijo pričakuje »hitrejšo implementacijo in spoštovanje sprejete zakonodaje«. Drugi pričakuje »vzpostavitev trga, ki je na vseh ravneh medsebojno povezan med državami, z jasnimi, enostavno dostopnimi in predstavljenimi povezavami dovoljenih pretokov med območji«. Tretji pričakuje »podporo nadaljnjemu povezovanju notranjega energetskega trga EU na podlagi zdaj sprejete zakonodaje EU iz aktualnega energetskega svežnja ter omogočanje tržne regulacije za uporabo novih tehnologij na področju prožnosti povpraševanja, shranjevanja energije, sektorskega povezovanja, rabe vodika itd.« Četrti trgovec pa pričakuje »vzpostavitev konkurenčnega okolja v vseh segmentih energetskega trga, usmerjenost v napredne rešitve in omogočanje naprednih rešitev storitev za odjemalce«. Peti trgovec z energijo pričakuje »fokus na nadaljnje usklajevanje notranjega energetskega trga EU in natančnejše spremljanje dejavnosti nacionalnih trgov glede izvajanja in izvajanja predpisov EU, ki bodo neodvisni od lokalnih oz. nacionalnih politik«. Šesti trgovec pričakuje nasploh večje zaupanje na vseh trgih EU, še zlasti na trgih, kjer so tveganja večja, ter spodbujanje investicij zahodnih podjetij v vzhodne in balkanske trge«, sedmi in zadnji trgovec z energijo, ki je odgovoril na dano vprašanje, pa pravi: »Menimo, da bi moral ACER še naprej spremljati notranji trg, vendar bi moral biti bolj odprt za udeležence na trgu. ACER-jeve smernice na področju REMIT-a so grobe in preveč splošne. Z njimi (z agencijo ACER) preprosto ne moremo priti v neposreden stik. To še otežuje položaj udeležencev na trgu, ki želijo sicer upoštevati vse ACER-jeve predpise.« Vse dane pripombe in mnenja tako nacionalnih regulatorjev kot trgovcev z energijo bi morala agencija ACER strokovno upoštevati, saj notranji trg sestavljajo tudi omenjeni akterji, od sodelovanja vseh pa je odvisno tudi nadaljnje zagotavljanje čim boljšega delovanja trga z energijo v EU. 7 ZAKLJUČEK Evropska direktiva o trgu električne energije in evropska direktiva o trgu zemeljskega plina, obe iz leta 2009, sta sodelovanju v Evropski uniji namenili več pozornosti kot direktive pred tem. Evropsko sodelovanje se lahko izrazi na številne načine in v številnih oblikah. Lahko gre za dvostransko ali večstransko (regionalno) čezmejno sodelovanje med nacionalnimi regulatorji ali sodelovanje prek agencije ACER ali Sveta energetskih regulatorjev (Council of European Energy Regulators – CEER). Medtem ko prva vrsta sodelovanja obstaja že dlje časa in se prvenstveno nanaša na čezmejno trgovanje in razvoj medomrežnih povezav, pa se je sodelovanje prek agencije ACER torej začelo šele pred desetletjem. Direktor agencije ACER je sicer v intervjuju, opravljenem za pričujočo raziskavo, ocenil, da »je bil projekt vzpostavitve notranjega energetskega trga kot celota zelo uspešen in agencija ACER je v njem igrala pomembno vlogo. Trg na splošno dobro deluje, čeprav je nekatere vidike še treba izboljšati. A pomembno je, da imajo od tega koristi odjemalci. Vedno je treba ohranjati pred očmi dejstvo, da je bilo to delo opravljeno zanje – za odjemalce –, ne za igralce na trgu in regulatorje.« Kot navaja dokument Evropske komisije (Ocenjevanje neodvisnosti in uspešnosti nacionalnih regulativnih organov na področju energije, angl. Assessing the independence and effectiveness of national regulatory authorities in the field of energy), je pri vsem tem pomemben temelj delovanja in položaja nacionalnih regulatorjev tudi njihova neodvisnost [26]. V evropski zakonodaji o skupnem trgu električne energije in zemeljskega plina je namreč ključna zahteva glede regulativne zasnove ta, da morajo biti regulatorji neodvisni od poslovnih interesov v sektorju. Poleg tega lahko iz dejstva, da ima država vsaj potencialno gospodarske ali politične interese, predvsem v povezavi s tradicionalnimi prevladujočimi podjetji, sklepamo, da mora biti regulator neodvisen tudi od vlade. Neodvisnost regulatorja ni zgolj osnovni predpogoj za ustrezno regulativno delo, temveč prinaša gotovost in zaupanje, da se regulativne odločitve sprejemajo z integriteto. Zaupanje nacionalnemu regulatorju pa nato ustvarja zaupanje trgu. Eden od poglavitnih razlogov, zakaj so bili regulatorji sploh ustanovljeni, je bil zagotoviti, da bodo odločitve o energetskem trgu obvarovane pred poslovnimi in političnimi interesi, zaradi česar se lahko ukvarjajo s konfliktom interesov, do katerega pride ob udeleženosti vlade v lastniški strukturi energetskega ali omrežnega podjetja. Konkurenčna nevtralnost je potrebna, kadar državna in zasebna podjetja konkurirajo v istem regulativnem okviru. Regulatorji pri vsakdanjem delu igrajo vlogo sodnika ter tehtajo med konkurenčnimi interesi in političnimi cilji, zato morajo biti neodvisni tako od panoge, ki jo regulirajo, kot od vlade [26]. Ker energetski sektor v večini držav predstavlja velik del gospodarstva, obstajajo poleg tega realna tveganja, da bi hoteli zasebni in/ali javni subjekti posegati v regulativne odločitve. Bistveno je, da se neodvisnost nacionalnega regulatorja primerno zaščiti (npr. z ustreznimi pravnimi predpisi) in varuje (npr. s praktičnimi rešitvami in kulturo neodvisnosti znotraj regulatorja samega) v celotnem obdobju in na vseh področjih njegovega delovanja. Z neodvisnostjo regulatorjev ohranjamo stabilnost in kontinuiteto pri določanju pravil, izognemo se političnemu poseganju v poslovne odločitve in regulativnim tveganjem ter USPEŠNOST REGULATIVE PRI VZPOSTAVITVI IN ZAGOTOVITVI DELOVANJA NOTRANJEGA TRGA … 21 vzdržujemo visoke strokovne in profesionalne standarde. Z vidika učinkovitosti in kredibilnosti sedanjega regulativnega modela za energetiko v Evropi je izjemno pomembno vprašanje tudi ustrezno financiranje nacionalnih regulatorjev. Nezadostno financiranje namreč ogrozi neodvisnost regulatorja, uspešno zagotavljanje regulativnih politik, ki podpirajo notranji trg energije, ter ne nazadnje tudi koristi notranjega trga energije za potrošnike. Kot navaja taisti dokument Evropske komisije (Ocenjevanje neodvisnosti in uspešnosti nacionalnih regulativnih organov na področju energije, angl. Assessing the independence and effectiveness of national regulatory authorities in the field of energy), bi morala o priporočilu agencije ACER zakonodaja zagotavljati, da nacionalni regulator odgovarja nacionalnemu parlamentu, in ne vladi [26]. Že sama agencija ACER zato priporoča, da države članice v celoti prenesejo in izvajajo tretji energetski sveženj, predvsem v delu, ki se nanaša na pooblastila nacionalnih regulatorjev, njihovo neodvisnost in izpolnjevanje njihovih nalog. V tem pogledu ACER meni, da mora Evropska komisija še naprej aktivno spremljati uveljavljanje zahtev tretjega energetskega svežnja in, če je potrebno, odločno ukrepati, da zagotovi skladnost s predpisi tega svežnja [1]. Vse navedeno, kar se torej nanaša na neodvisnost nacionalnih regulatorjev, lahko prenesemo tudi na raven 'evropskega regulatorja'. Ta mora imeti prav tako zagotovljene vse možne pogoje za svoje delo, ki popolnoma sloni na neodvisnosti, sploh pa ne bi smela biti vprašljiva finančna vzdržnost. S tem bodo, lahko sklenemo, tudi pričakovanja anketiranih v naši raziskavi dosežena. In če se navežemo še na Rifkina [11], ki o potrebnem prilagajanju pravi, da »znanost raziskuje, tehnologija izvaja, človek se prilagaja«, je temeljni zaključek pričujočega prispevka, ki raziskuje vzpostavljenost in delovanje notranjega trga z električno energijo v EU skozi prizmo uspešnosti agencije ACER, da morata biti tudi ACER in celoten ekosistem, ki podpira njegovo delovanje, pripravljena na prilagoditve, ki jih bodo zahtevali tudi prihodnji energetski trendi.