1. Uvod
Rudolf Andrejka, nekdanji vodja kabineta Ivana Žolgerja, ko je bil ta minister v zadnji avstrijski vladi, je v spominskem zborniku društva Pravnik leta 1939 opisal, kaj naj bi bil po njegovem mnenju vzrok, da so njegovega predpostavljenega sploh imenovali na ministrski položaj v zadnji avstrijski vladi. Andrejka pravi, da »se je hotela avstrijska vlada približati Jugoslovanom in imenovala 30. avgusta 1917 dr. Žolgerja za ministra brez listnice s posebno nalogo, da pripravi ustavno reformo v smislu narodne federalizacije avstrijske države (poudarek avt.)«. Podatek o posebni nalogi, ki jo je Andrejka navedel po spominu in ki naj bi bila Žolgerju poverjena v sicer tehnični vladi, ki jo je vodil Ernst Seidler, je v svojem zapisu o Ivanu Žolgerju v Slovenskem biografskem leksikonu (SBL) povzel tudi Miloš Rybař. 
Andrejkovo pričevanje o »posebni nalogi«, ki se je zlasti na podlagi zapisa v SBL v literaturi razširilo kot splošno znano dejstvo ne glede na to, da v cesarjevem imenovanju Žolgerja za ministra, ki bo predstavljeno v nadaljevanju, o tem ni govora, je bilo v veliki meri povod za moje raziskovanje in pričujočo razpravo. Moje glavno vodilo je bilo vprašanje, ali lahko podatke, ki so nam jih v svojih opisih in spominih na Ivana Žolgerja in njegovo delo pri konkretnih ustavnopravnih podlagah zapustili Andrejka in drugi sodelavci ali znanci, dokažemo z arhivskimi viri in do katere mere. 
Še posebej sta me vznemirjali dve vprašanji. Prvič, ali obstajajo oziroma ali so sploh kdaj res obstajala konkretna gradiva za ustavno revizijo zadnje habsburške ustave v času mandata Seidlerjeve vlade, tj. v zadnjem letu pred razpadom monarhije, ali pa je to ostal zgolj deziderat? In drugič, kako to, da je bila tako pomembna naloga poverjena Ivanu Žolgerju, Slovencu iz Spodnje Štajerske, iz zaselka Devina pri Slovenski Bistrici, nedaleč od Maribora in Ptuja, ki se je do svojih visokih položajev povzpel iz sila skromnih življenjskih razmer izključno na podlagi svojega ogromnega znanja, brez sorodstvenih ali stanovskih zvez?
Naj povem, da je bila povsem na začetku raziskovanja moja prva ambicija priti na sled gradivu, tj. načrtu provizorne ustave in uprave za Slovenijo, na podlagi katerega naj bi Ivan Žolger s pomočjo slovenskih ministrskih uradnikov – prav tako po pričevanju Rudolfa Andrejke – že mesece pred razpadom monarhije pripravil glavno vsebino Naredbe, tj. ustavne listine za ozemlje pod oblastjo Narodne vlade SHS v Ljubljani, ki je pogovorno dobila ime kar po njem: Žolgerjeva naredba ali včasih celo Žolgerjeva ustava. Andrejka po spominu opisuje vrvenje v kabinetu ministra Žolgerja, katerega vodja je bil sam: »Palača Heinrichshof na Kärnterringu nasproti dvorne opere, v katere 5. nadstropju je bil nameščen kabinet ministra Žolgerja,  je postala poleg Jugoslovanskega kluba središče političnega gibanja Jugoslovanov na Dunaju. Tu so se risali zemljevidi in zbirali statistični podatki o jugoslovanskem ozemlju stare monarhije, ki so služili za preučevanje vprašanja, ali bi bilo to ozemlje zmožno lastnega gospodarskega življenja, tu se je tudi redigiralo gradivo o preganjanju Jugoslovanov v začetku svetovne vojne, ki je postalo podlaga številnim interpelacijam Jugoslovanskega kluba (poudarek avt.). Na zahtevo dr. Žolgerja se je osnovala posebna cesarska komisija z nalogo, da preišče omenjena nasilstva zoper Slovence. Dotično gradivo je še danes važno za razrešitev vprašanja, zakaj so se tudi Slovenci – na presenečenje Evrope – odrekli avstrijski državi. Žolger je bil, dokler se je še računalo z 'okvirjem' skupne monarhije, nemškim stremljenjem v njej nevaren nasprotnik. Zato je tudi združeno nemštvo, ko je v Seidlerjevem kabinetu pomladi 1918 dobilo premoč, povzročilo Žolgerjevo demisijo, ki je bila sprejeta 6. maja 1918. Dr. Žolger je jasno videl bližajoče se dogodke, zato je že mesece pred prevratom izdelal ob sodelovanju slovenskih ministrskih uradnikov načrt provizorne ustave in uprave za Slovenijo, ki jo je Narodna vlada za Slovenijo po prevratu skoraj neizpremenjeno objavila v naredbi z dne 14. novembra 1918. (poudarek avt.) Uradni list št. 111/11 (takozvana Žolgerjeva naredba).« 
Namena moje razprave sta dva. V prvi vrsti želim prepričljivo utemeljiti, da so gradiva, ki sem jih našla v Žolgerjevi zapuščini v Arhivu Slovenije, v Avstrijskem državnem arhivu pa njihovo samo en teden starejšo različico,  pri čemer je njuno najstarejšo varianto prvi opisal avstrijski ustavni pravni zgodovinar Felix Ermacora, res sestavni deli strokovnih podlag za zadnjo revizijo habsburške ustave. S tem ne bi le potrdila navedbe Andrejke, da je bila naloga Ivanu Žolgerju res poverjena, pač pa tudi, da ni ostala samo deziderat. Upam, da bi to omajalo tudi že zelo ukoreninjen pogled o neke vrste inertnosti Žolgerjeve ministrske funkcije, saj naj Žolger s svojega položaja ne bi mogel »ničesar premakniti« in naj bi bil za slovensko politiko koristen zgolj kot »informant«.  V avstrijski literaturi pa najdemo celo recentno mnenje, da naj bi mu bile kot ministru poverjene »slovenske zadeve« (slowenische Angelegenheiten). Naj povem, da so me k iskanju gradiv v skladu s prvotnim načrtom, tj. gradivom v zvezi s pripravo Naredbe, dokončno spodbudile skeptične opazke, češ da naj bi bilo pričevanje Rudolfa Andrejke o tem, da so Žolger in drugi slovenski visoki uradniki, ki jih je zbral okoli sebe v letu 1918, snovali ustavne podlage in risali karte kar v Žolgerjevem kabinetu, pretiravanje.
Moj drugi namen pa je pokazati, da je mogoče na podlagi novoodkritega arhivskega gradiva obe smeri raziskovalnih vprašanj v zvezi z delovanjem Ivana Žolgerja, tistih, v zvezi z revizijo zadnje habsburške ustave, in tistih z Naredbo, vsebinsko povezati v precej verjetno tezo. Ta se glasi, da je mogoče kljub dejstvu, da neposrednih predlog za Naredbo, tj. načrta provizorne ustave in uprave za Slovenijo, še nismo odkrili, pokazati, da je bila velika večina pripravljalnega dela in v tem procesu ustvarjenih gradiv – najverjetneje večinoma res, kot se spominja Andrejka, v petem nadstropju nekdanje palače Heinrichshof  na Kärntnerringu, po demisiji pa kar v njegovem stanovanju –, enako primerna podlaga za poskus zadnje revizije monarhične ustave, ki je trajal do konca aprila 1918, in v dobršnem delu tudi za pripravo ustavnih podlag za novo državno tvorbo po aprilu 1918. Razprava zaradi omejenega prostora, zlasti pa zaradi gradiv, ki si jih v prihodnjih letih še obetam iz Avstrijskega državnega arhiva, nikakor nima namena izčrpno obravnavati problematike. Odprtih vprašanj in smeri raziskovanja, ki se jih še precej ponuja, se v razpravi zato kratko dotikam kar sproti.
V prvem delu razprave se bom najprej posvetila vprašanju, kaj novega lahko na podlagi raziskovanj v dunajskih arhivih povem o njegovem udejstvovanju na ustavno- in upravnopravnem področju do leta 1918 s posebnim ozirom na t. i. Državnopravni oddelek (po vsebini ustavnopravni), ki ga je Žolger v okviru ministrskega predsedstva do svojega nastopa kot minister gotovo vodil, po pričevanju Janka Polca (po katerem povzema Rybář) pa naj bi ga tudi osnoval. Nato bom deskriptivni pristop zamenjala s pristopom, katerega hrbtenica bo rekonstrukcija raziskovalne poti v zvezi z zadnjim poskusom revizije ustave habsburške monarhije, sledeč nizu vprašanj, kot so se mi zastavljala, pri čemer bom razložila, v čem vidim povezavo tega vprašanja z Žolgerjevim vodenjem Državnopravnega oddelka. V tem delu bom predstavila in podprla tezo Romana Hansa Grögerja, da ne znani avstrijski zgodovinar Helmut Rumpler ne že daleč pred njim slavni jurist, in kot bomo videli tudi Žolgerjev dunajski akademski kolega, Hans Kelsen, nista imela prav, da naj bi bil slavni »Manifest mojim narodom« cesarja Karla I. z dne 16. oz. 17. oktobra  po besedah Kelsna »ein Akt der Kopflosigkeit und Verzweiflung«,  tj. akt, ki naj bi bil posledica tega, da je cesar sredi oktobra panično in ves v dvomih izgubil glavo. Roman Hans Gröger  je omenjeno tezo je utemeljil v svojem zadnjem delu, Oktober 1918. Vorgeschichte und Folgen. Ein Beitrag zum 100. Jahrestag des Völkermanifestes, ki ga je zaključeval ravno med mojim prvim obiskom v arhivu. Imela sem srečo, da me je po tem, ko je izvedel, da raziskujem Žolgerjevo delo v zvezi z revizijo zadnje habsburške ustave, sam poiskal in mi, med drugim, omogočil dostop do zapuščine visokega uradnika, zaposlenega v notranjem ministrstvu, Johanna Andreasa von Eichoffa, ki je manifest cesarju dejansko spisal,  z Žolgerjem pa pred tem pri pripravah gradiv za ustavno revizijo tesno sodeloval.
2. Ivan Žolger, visok državni uradnik in univerzitetni profesor med ustavno teorijo in prakso
V tem podpoglavju bom na kratko opozorila na dva primera, ki kažeta, na kakšen način je bil Ivan Žolger vpet v konceptualno snovanje odgovorov na vprašanja ustavnopravnega ranga, ki jih je – in to bi rada še posebej poudarila – v vsej njihovi kompleksni konkretnosti spoznaval dnevno in neposredno pri svojem delu v okviru ministrskega predsedstva (Ministerratspräsidium).
Naj najprej opozorim na študijski program dunajske Pravne fakultete v zimskem semestru 1915/1916, ki nam razkriva premalo znano in poudarjeno dejstvo, da tik pred koncem prve svetovne vojne na Pravni fakulteti dunajske univerze ob kasneje slavnem Hansu Kelsnu ni predaval zgolj Leonid Pitamic, njegov pomembni sogovornik in kasneje prvi dekan naše pravne fakultete. 
Vir: Vorlesungsverzeichnis 1914/1915–1921/1922: »Öffentliche Vorlesungen an der k. k. Universität zu Wien, Winter Semester 1915/1916, B. Rechts-und Staatwissenschaftliche Fakultät; IX. Staats-und Verwaltung«, str. 10; Univ.-Archiv Wien, Z 84 L
Dobesedno ob njiju sta kot njuna akademska kolega poučevala tudi Ivan Žolger in Ernst Seidler, ki je bil dve leti kasneje Žolgerjev šef v zadnji tehnični vladi. Oba sta že dosegla naziv sekcijskih načelnikov, kar je bil najvišji naziv v uradniških vrstah. Prav nasprotja med njima okoli želene prihodnosti monarhije – s tem pa je že tesno povezana problematika revizije ustave, ki je jedro te razprave – pa so bila tisto, kar je Žolgerja 6. maja 1918 spodbudilo k odstopu. Iz programa je lepo razvidno, da so bili v letu 1915/16 vsi razen Seidlerja še privatni docenti, tudi Kelsen. Pri tem pa bi rada še posebej opozorila na teme, ki so jih predavali. Po mojem mnenju si posebno pozornost zasluži dejstvo, da so Kelsen, Seidler in Žolger predavali o enem najbolj perečih in kompleksnih ustavnopravnih vprašanj monarhije, tj. o avstro-ogrski pogodbi, pri čemer je bil edini izmed njih, ki je iz te snovi ne le spisal znanstveno monografijo,  pač pa se je – to je moja teza – kot vodja Državnopravnega oddelka edini izmed treh s to problematiko na praktično dnevni ravni tudi ukvarjal, Ivan Žolger.
Problematika ustavnopravnega ranga, tesno povezana z razmerji med obema polovicama monarhije, katere podrobneje preučevanje Žolgerja prav tako povezuje s Hansom Kelsnom, pa je bilo tudi vprašanje skupne avstro-ogrske vojske. Na to temo sta oba napisala po eno krajše delo. Vprašanje je bilo osrednjega pomena, saj so Madžari s svojimi ustavnopravnimi interpretacijami avstro-ogrske pogodbe tudi pri tem vprašanju in kar sredi vojne pritiskali na avstrijsko polovico, zlasti glede tega, da naj nikar ne razmišljajo o razvoju proti večji avtonomiji na nacionalni osnovi. Naslov Kelsnove razprave je Zur Reform der verfassungsrechtlichen Grundlagen der Wehrmacht Österreich-Ungarns. Originalni izvod je leta 1917 knjižnici Pravne fakultete podaril prav profesor Žolger, čigar podpis je lepo viden na ovojnici na fotografiji. Sam se je s to problematiko ukvarjal v razpravi, izdani eno leto prej, ki je obravnavala ustavnopravne podlage, pomembne za avstrijsko vojsko, Die staatsrechtlichen Grundlagen der Wehrmacht Österreich-Ungarns.
Vir: Separat hrani knjižnica Pravne fakultete Univerze v Ljubljani (Foto: Boštjan Novak).
3. Državnopravni oddelek (Staatsrechtliches Department): Žolgerjev neprekinjeni stik z najtežjimi ustavnopravnimi vprašanji monarhije in znanstvo z Jankom Polcem
»Avstrijsko ministrsko predsedstvo je imelo ob Žolgerjevem vstopu poleg računskega dva glavna oddelka: predsedstveni in tiskovni. Žolger je delal prvotno v drugem. Med Avstrijo in Ogrsko se je pripravljala v tistih letih nova nagodba; sploh je bilo razmerje med obema državnima polovicama v neprestanem trenju in razvoju. Naravno so se kopičili v predsedstvu državnopravni posli. K reševanju teh vprašanj so pritegnili Žolgerja. Stvoril si je nov državnopravni oddelek, ki mu je načeloval. […] (poudarek avt.)«.
Tako je o Žolgerjevi vlogi pri vzpostavitvi novega oddelka v okviru Ministrskega predsedstva habsburške monarhije ( k. k. Ministerrats-Präsidium) pisal Janko Polec, Žolgerjev dunajski znanec, kasneje pa akademski kolega na novoustanovljeni Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. Menim, da Polec govori iz prve roke, tj. po spominu, saj ne le da je leta 1917 opravljal visoko uradniško službo v novem ministrstvu za socialo avstrijske vlade in je tako utegnil biti vsaj občasni član kroga, s pomočjo katerega je Žolger, kot pravi Andrejka, »že mesece pred prevratom izdelal ob sodelovanju slovenskih ministrskih uradnikov načrt provizorne ustave in uprave za Slovenijo«, pač pa o svojem vsaj posrednem znanstvu z Žolgerjem v spominskem zapisu o njem govori tudi kot eden od glavnih voditeljev t. i. vseučiliškega gibanja leta 1901/1902 v Gradcu. Žolgerja je za njegovo srčno podporo prizadevanjem za slovensko univerzo nadvse pohvalil in poudaril, da je bil:
»[…] v boju za njeno uresničenje najboljši svetovalec in pobudnik voditeljem v tej borbi. Tudi v najbolj obupnih časih ni izgubil globoke vere v končno uresničenje svojega ideala. Dr. Danilo Majaron, ki je bil z Žolgerjem vsa leta od l. 1900 v stalnih osebnih stikih, je ne enkrat črpal iz te vere pogum za nadaljnje delo. Neštetokrat je dr. Majaron to poudarjal.«
V citatu z začetka poglavja je Polec nazorno opozoril na neposredno povezavo med neprestanimi pogajanji med avstrijsko in ogrsko polovico o njunih temeljnih medsebojnih razmerjih – o tem je Žolger čez tri leta dokončal temeljno monografijo  – in genezo Državnopravnega oddelka. Naj poudarim, da na zgodovinski pomen tega oddelka, po svoji vsebini oddelka za ustavnopravna vprašanja, kaže tudi spletna stran aktualnega organa Verfassungsdienst – ta primerjalnoustavno danes predstavlja posebnost avstrijskega ustavnega sistema s tem, da bdi nad ustavnopravnimi vprašanji ne glede na vsakokratno vlado –, ki za svojega predhodnika šteje prav omenjeni Državnopravni oddelek v okviru Ministrskega predsedstva. Po sicer sila skromni strokovni literaturi avtorji spletne strani povzemajo, da se je oddelek ukvarjal z vprašanji avstro-ogrske pogodbe. Podatkov o tem, kdo ga je ustanovil in vodil, ne najdemo. Kot leto ustanovitve omenjajo leto 1910. Zakaj je to napačno, bom utemeljila v nadaljevanju. Prav tako pa se bom na kratko lotila vprašanja, ali lahko sploh rečemo, do kdaj je oddelek deloval.
Najprej naj povem, da po poizvedbah, ki sva jih opravila z Romanom Hansom Grögerjem, posebnega fonda tega oddelka v Splošnem upravnem arhivu Avstrijskega državnega arhiva ( Österreichisches Staatsarchiv/Allgemeines Verwaltungsarchiv s kratico AT ÖStA /AVA, v nadaljevanju AVA) ni. Načeloma lahko o obstoju organov v sestavi državne uprave kljub temu posredno sklepamo iz letnih pregledov nosilcev najvišjih funkcij v avstrijski upravi, če seveda poznamo njihove vodje. Stanje za leto 1917 nam pokaže, da je pri Žolgerju še vedno pripisano, da je predstojnik omenjenega oddelka. Naj takoj poudarim, da za leto 1918, ko je postal minister, te funkcije nima več, videti pa je celo, da ga ni nihče nasledil. Moja teza v zvezi s tem je, da je Ivan Žolger dejansko bil, tj. utelešal ta oddelek.
Raziskovanje v AVA pa je pri tem vprašanju vendarle obrodilo sadove. Na sled arhivskemu gradivu, ki bi sestavljalo fond takšnega državnega organa, če bi ta obstajal, torej na sled dokumentom, ki bi imeli vsaj v glavi obrazcev ali kako drugače oznako tega posebnega oddelka, vsebovali pa bi tudi podpis predstojnika oddelka, tj. Žolgerja, sem prišla tako, da sem se pri iskanju osredotočila na ustavnopravne vsebine, za katere je raziskovanje najprej pokazalo, da so bile v pristojnosti oddelka.
Vir: AT-ÖStA/AVA Inneres MRP Präs. A 347 Österreich-ungarischer Ausgleich, 1916, Protokoll Nr. 1362/1916, 14. März (Foto: Katja Škrubej)
Do teh vsebin pa me je pripeljalo spraševanje po letnici vzpostavitve oddelka. V članku o Žolgerju v Slovenskem biografskem leksikonu letnice ustanovitve oddelka ni, prav tako ne najdemo ničesar o tem, do kdaj naj bi oddelek deloval. O odgovoru pa je mogoče sklepati na podlagi že omenjenih letnih pregledov nosilcev najvišjih funkcij v avstrijski upravi. V pregledu za leto 1908 je pri Ivanu Žolgerju prvič podatek, da je predstojnik Državnopravnega oddelka ( Vstd. des staatsrechtl. Departments). Za leto 1907 tega podatka pri Žolgerju še ni. Kaže torej, da je predstojnik oddelka postal takoj ob njegovi ustanovitvi, težje pa bo kdaj v prihodnje dokazati, ali je pobudo za njegovo ustanovitev dal tudi kar sam (kot meni Polec). Spraševanje o vsebinskih razlogih o vrsti in vrstnem redu številnih prejetih odlikovanj pa me je pripeljalo še do prvega podatka o konkretnih nalogah, s katerimi se je oddelek, tj. Žolger, res ukvarjal. Začela sem s prvim podeljenim odlikovanjem in imela veliko srečo, da sem že s prvo poizvedbo o gradivu v zvezi s podelitvijo reda avstrijske železne krone III. reda Žolgerju naletela na povedno gradivo. Iz utemeljitve namreč izhaja, da je Žolger to odlikovanje prejel prav za uspešno vodenje omenjenega oddelka – in to že v letu 1910.  Po opozorilu arhivarjev v Splošnem upravnem arhivu gradivo iz tega leta zaradi poškodovanosti žal ni dostopno. Gotovo pa je s tem ovržen podatek o ustanovitvi oddelka leta 1910, ki ga najdemo na domači strani avstrijskega Verfassungsdienst.
Utemeljitev podelitve odlikovanja, ki jo zaradi povednosti navajam v daljšem izseku, nam po eni strani jasno potrdi pristojnost Državnopravnega oddelka, po drugi strani pa poudari pomen Žolgerjevih sposobnosti in dela za monarhijo: 
»Prvoimenovanemu je poverjeno vodenje Državnopravnega oddelka v Ministrskem predsedstvu, ki so mu pridodane še zadeve Bosne in Hercegovine, kolikor spadajo v pristojnost Ministrskega predsedstva. Zaradi državnopravnih sprememb v teh deželah so bile omenjenemu Oddelku te zadeve zaupane poleg njegovih dosedanjih nalog, ker jih dr. Žolger obvlada s posebnim občutkom za dolžnost in z ogromnim stvarnim znanjem. Še posebej pri pripravah na razširitev najvišjih suverenih pravic na Bosno in Hercegovino na podlagi vseh nujno potrebnih zakonskih podlag, je dobil priložnost izkazati svoje daleč nad običajno pravno izobrazbo segajoče državnopravno znanje na kar najbolj hvalevreden način.« (prevod avt.)
Bosna in Hercegovina je bila po aneksiji 1908 t. i. »skupna zadeva« avstrijskega in ogrskega dela monarhije, zato takšna nova naloga za ta oddelek v bistvu ne bi smela biti presenečenje, če seveda izhajamo iz predpostavke, da je bilo prav spremljanje zadev z Ogrsko tisto, kar je bilo jedro dela in odgovornosti tega oddelka, po mojem prepričanju pa več ali manj Žolgerja samega. Ob tej predpostavki je verjetno smiselna tudi postavitev letnice ustanovitve oddelka v leto 1908. Opozorila sem že na domnevo, da je Janko Polec očitno zelo dobro razumel razlog za ustanovitev Državnopravnega oddelka. Menim celo, da bi utegnil z Žolgerjem pri tem strokovno sodelovati. Na to po mojem mnenju ne kaže zgolj citat z začetka podpoglavja, pač pa bi na to utegnila kazati tudi Polčeva razprava Die völkerrechtliche Stellung von Bosnien und Herzegowina vor der Annexion, ki je izšla kot posebna izdaja časopisa Laibacher Zeitung prav leta 1908.
4. Zadnji poskus revizije ustave Habsburške monarhije in vloga Ivana Žolgerja
V prispevkih o Ivanu Žolgerju, ki so jih napisali njegovi sodelavci, tu mislim zlasti na Rudolfa Andrejko, ki ga je Žolger jeseni 1917 povabil z notranjega ministrstva v svoje ministrstvo, je poleg sicer točnega podatka, da je Žolger postal t. i. minister brez listnice, res tudi zapisano, da mu je bila poverjena posebna naloga, da pripravi ustavno reformo v smislu narodne federalizacije avstrijske države. Naj pa opozorim, da se v originalnem ukazu cesarja z dne 30. avgusta 1917 ustava kot taka ne omenja, pač pa zgolj »posebna naloga« (besondere Aufgabe) koordinacije med ministrstvi po potrebi. V Slovenskem gospodarju je uredništvo cesarjev ukaz prevedlo takole:
»Posebna naloga dr. viteza Žolgerja pa bo, kot pravi cesar v svojem pismu ministrskemu predsedniku, pečati se od slučaja do slučaja v smislu želje ministrskega sveta in ne oziraje se na pristojnost posameznih osrednjih mest in drugih upravnih inštanc z enotno upravo takih z vojno združenih upravnih zadev avstrijske vlade, ki se dotikajo delokroga več ministrstev. In sicer z namenom, da olajša sporazumne rešitve in priprave za končna sklepanja.«
Vir: ÖStA/HHStA Kabinettsarchiv Geheimakten 41 (alt 41, 42); Z. 5720/M.P. ex 1917, ord. 1751 ex 1917: Entwürfe des Allerhöchsten Handschreiben, Reichenau, am 30. Aug. 1917 (Foto: Katrja Škrubej)
Vsaj meni ni znano, da bi se kdo že resno ukvarjal z vprašanjem, ne le pri nas, pač pa tudi pri naših dunajskih kolegih, ali je bilo z ustavno reformo v zadnjem letu monarhije sploh mišljeno resno, kako resno in zlasti, kje so arhivski viri, ki bi to dokazovali. Prav tako o tem nič ne piše eden prvih, če ne prvi zgodovinski pregled avstrijskega ustavnega prava, že omenjeno delo Hansa Kelsna iz leta 1923. Kelsen velja namreč tudi za enega od tvorcev glavnih ustavnih podlag za ustavo nove republike Nemške Avstrije. Da o konkretnih pripravah na revizijo stare ustave v zadnjem letu ni nič vedel, kaže njegova že omenjena ocena cesarjevega manifesta. Ustavna reforma, ki bi imela za cilj preureditev (avstrijskega) dela monarhije, je bila sicer na dnevnem redu različnih akterjev že za časa Franca Jožefa I., prizadevanja in pričakovanja pa so se še okrepila z nastopom mladega Karla I. v letu 1916.
In kaj lahko k temu na tej točki raziskovanja dodam sama? Prvi obrisi v zvezi s pripravami na zadnji poskus revizije ustave habsburške monarhije po nastopu Seidlerjeve vlade so se mi začeli zarisovati ob sledenju literaturi, navedeni v eni od opomb v delu Andreja Rahtena Pravo in diplomacija: primer dr. Ivana Žolgerja, ki je bralstvo opozoril na kratek prispevek že pokojnega profesorja za državno pravo na dunajski univerzi Felixa Ermacore z naslovom »Österreich als Staatenbund und zum Volksstämme-Regionalismus am Ende des Ersten Weltkrieges «. Prispevek, na katerega Roman Hans Gröger pri svojem raziskovanju ni bil pozoren, a vsaj po mojem védenju tudi nihče drug, prinaša v prepisu objavljeno nadvse zanimivo in za moje raziskovanje ključno arhivsko gradivo. Ermacorovo sicer najbolj pomembno delo na področju ustavnega prava je obsežno delo Die Entstehung der Bundesverfassung v petih knjigah, v katerih je zbral vsa znana gradiva za zgodovino avstrijske ustave od razglasitve republike naprej.
V omenjenem pomembnem kratkem prispevku je Ermacora predstavil delni prepis arhivskih virov, na katere, pravi, je po naključju naletel ob raziskovanju za svoje omenjeno obsežno delo o ustavnem razvoju republikanske Avstrije. Za gradiva, ki jih delno prepisani arhivski viri vsebujejo, je v kratkem spremnem komentarju pripomnil, da jih ne prepozna, da pa so iz leta 1918 in da so po njegovem mnenju povezana z napori reformiranja monarhije. Ugotavlja še, da so časovno zelo blizu sporočilu predsednika ZDA Woodrowa Wilsona ameriškemu kongresu v 14 točkah z dne 8. januarja 1918, v katerem se je predsednik zavzel za kar se da avtonomen razvoj narodov Avstro-Ogrske. 
Za moje raziskovanje najpomembnejša gradiva, ki jih je Ermacora našel in v tej kratki razpravi opisal, naj bi se v AVA nahajala v dveh snopičih. Nanju naj bi bila naslova dopisana kar z roko, na prvem I. Regierungsentwurf, betreffend die Grundlagen für die Erörterung einer Verfassungsrevision, na drugem pa II. Regierungsentwurf. Prvi snopič naj bi bil datiran z 28. februarjem 1918, drugi pa z 11. aprilom 1918. Ermacora je že na začetku razprave postavil domnevo, da naj bi vsebina teh dokumentov tudi nakazovala, da kasnejši cesarjev manifest v oktobru 1918 ni bil rezultat nepremišljenih idej ( nicht der plötzliche und allerletzte Einfall der Krone).
Žal pa Ermacora ni navedel prav nobene arhivske oznake fondov, le to, da so dokumenti iz AVA. Čeprav smo se v tem arhivu kar z dvema arhivarjema trudili, da bi ta dva snopiča odkrili, tudi tako, da smo pogledali zabeležbe o izposojenem gradivu Ernsta Ermacore iz leta 1986, jima nismo prišli na sled. Na veliko srečo pa je Roman Hans Gröger kasneje našel nekaj mlajši snopič, datiran z 18. aprilom 1918. 
Najbolj dragoceno je, da je Ermacora v svojem prispevku objavil dobeseden prepis najdenega dokumenta z naslovom II. Regierungsentwurf (tj. drugi vladni osnutek) z 11. aprila 1918. Kot ključna za moje nadaljnje raziskovanje, pri katerem sem imela res srečno roko, pa se je izkazala opomba, v kateri je opozoril bralca, da je na tem osnutku z roko zapisano vprašanje: »Kje je Priloga A?« (Wo ist die Beilage A?) Ermacora tudi pove, da je na obeh snopičih z roko zapisano »strogo zaupno« (streng vertraulich). Sprva nisem vedela, kakšno vrednost naj tem gradivom pri Ermacori pripišem, sem si jih pa dobro zapomnila. Ko sem v Arhivu Slovenije nedolgo zatem pregledala (zgolj eno) ohranjeno škatlo Žolgerjeve zapuščine, pa sem na koncu ugledala snopič dokumentov,  ki me je takoj spomnil na njih. Rečem lahko, da je bil s to prepoznavo opravljen prvi večji korak k temu, da sem lahko upravičeno začela domnevati, da ima Žolgerjeva zadolžitev glede revizije ustave iz jeseni 1917 zdaj tudi v arhivskih virih stvarno podlago, da torej ni ostalo samo pri navodilu, ki pa ga potem nihče ne bi poskusil izpeljati. Zaradi omejenosti s prostorom bom do konca razprave nanizala samo nekaj kratkih raziskovalnih vprašanj in poskusov odgovorov, ki predstavljajo tudi glavne argumente pri utemeljevanju, da je Ivan Žolgar res (vsaj) eden od avtorjev zadnjega poskusa revizije monarhične ustave.
Ermacorov II. vladni osnutek ( II. Regierungsentwurf), ki naj bi bil po njegovi oceni zgolj redakcija prvega, mesec in pol starejšega prvega vladnega osnutka ( I. Regierungsentwurf), je v primerjavi z Žolgerjevim snopičem bistveno krajši. Žolgerjev snopič, ki je datiran z 25. aprilom, njegov krajši del pa celo z 29. aprilom in je torej od vseh treh najkasnejši, ne vsebuje zgolj štirih strani s sicer zanimivo vsebino o osnutku reformiranja zveze med avstrijskim in ogrskim delom. Ta je predvidevala, da naj bi avstro-ogrska monarhija postala mednarodnopravna zveza združenih držav pod žezlom habsburške dinastije ( völkerrechtlicher Bund vereinigten Staaten unter dem Szepter der Habsburger-Dynastie). Ermacorov prepis in tudi Žolgerjev snopič vsebujeta 12 točk obsegajoče t. i. »Podlage za obravnavo ustavne revizije« ( Grundlagen für die Erörterung einer Verfassungsrevision) in pa Prilogo B, ki vsebuje Beispiel für eine Fassung des Grundgesetzes womit das Grundgesetz über die Reichsvertretung ergänzt und abgeändert wird.
Samo v Žolgerjevem snopiču, ki je tudi najkasnejši, pa najdemo tudi že predloge sprememb k posameznim točkam »Podlag« (Anträge wegen Abänderung einzelner Stellen in den Grundlagen), na katerih je z roko dopisan datum 29. april 1918.
Vir: SI AS 1061 fond Ivan Žolger (Foto: Boštjan Novak)
Prav tako samo v Žolgerjevem snopiču najdemo tudi precej obsežna Pojasnila k Podlagam ( Erläuterungen zu den Grundlagen …). To je dokument iz snopiča, ki je opremljen z uradnim datacijskim žigom z dne 25. aprila.
Vir: SI AS 1061, fond Ivan Žolger (Foto: Boštjan Novak)
Daleč najbolj pomembno gradivo, ki ga vsebuje Žolgerjev snopič in ga v Ermacorovem prepisu ne najdemo, pa je pogrešana Priloga A. To vsebuje tudi snopič z dne 18. aprila, ki ga je kasneje našel Roman Hans Gröger, h kateremu se bom zaradi izjemno pomembne povezave z dokumenti s konca septembra 1918 vrnila čisto na koncu razprave. 
Vir: SI AS 1061, fond Ivan Žolger (Foto: Boštjan Novak)
Že naslov Priloge A, Beispiel für eine Festsetzung der Siedlungsgebiete (Primer za določitev »naselitvenih ozemelj«), je nadvse poveden. Po mojem mnenju prav ta priloga razkriva vsebinsko jedro ustavne revizije, katerega potencialna sprejemljivost je bila pogoj za končni uspeh ali neuspeh cele reforme. Menim, da je zaradi tega morala biti prav vsebina te priloge pripravljena v strogi tajnosti. Dejstvo, da sem jo našla v Žolgerjevem snopiču, je zato glede preverjanja vprašanja, ali je bila Žolgerju »posebna naloga« priprave ustavne reforme res naložena, in vprašanja, ali je ta ostala zgolj deziderat, izrednega pomena. Dodatno vprašanje, ki se ob pregledu teh dokumentov pojavi, pa je, ali je bila ustavna reforma res zastavljena v smislu narodne federalizacije avstrijske države, in če, kako.
Kaj tako pomembnega torej vsebuje Priloga A? Priloga vsebuje poskus razdelitve vseh dežel avstrijske polovice v ozemlja, t. i. naselitvena ozemlja, pri čemer je glavno vlogo igral jezik prebivalstva. Priloga ozemlja ločuje primarno v dve vrsti kategorij, pod A. v zaokroženo jezikovno ozemlje ( ein geschlossenes Sprachgebiet) in pod B. v t. i. posebno jezikovno ozemlje (ein Sondersprachgebiet). V prilogi so na ta način poskusno razdeljene vse dežele, in sicer na temelju obstoječih sodnih okrajev kot osnovnih enot, pri čemer pa je vodilna krovna ideja vzpostavitev t. i. nacionalnih okrožij z voljenimi okrožnimi predstavniškimi organi.
Naj podam samo primer Kranjske, kjer je osnovna shema dveh kategorij pri kategoriji B še natančneje razdelana:
Vir: SI AS 1061, fond Ivan Žolger (Foto: Boštjan Novak)
Že na prvi pogled je jasno, da takšne natančne razdelitve in opredelitve »naselitvenih ozemelj«, ki bi tudi v tradicionalno nemških okrajih, kot je bilo Kočevje, šli tako na roko slovenskemu prebivalstvu, ne bi mogli pričakovati od nemško nacionalno usmerjenih uradnikov in njihovih želenih različic razvoja nacionalnega vprašanja v monarhiji. 
Najbolj pomembno odkritje, ki pa je vsebino Priloge A plastično ponazorilo, in za katero menim, da v pomembnem delu prispeva k potrditvi pričevanja Rudolfa Andrejke, pa je prinesel snopič, datiran z dnem 25. septembrom 1918, a nanašajoč se na snopič z 18. aprila, ki ga je odkril Roman Hans Gröger – zemljevid t. i. naselitvenih ozemelj z ustrezno razdelano legendo.
AT-ÖStA/AVA Inneres, Präs des k.k. Ministerium des Inneren, Protokoll Nr. 21713 ex 1918, 25. september 1918 (Foto: Katja Škrubej)
Pri odgovoru na to pomembno vprašanje mi je spet priskočil na pomoč Roman Hans Gröger z opozorilom na dokumente iz zapuščine visokega uradnika notranjega ministrstva in kasneje člana avstrijske delegacije na pariški mirovni konferenci Johanna Andreasa von Eichoffa  – tako torej kot Žolger, le da sta bila potem na nasprotnih straneh. Čeprav je med gradivom veliko nadvse pomembnih dokumentov ustavnega ranga, zlasti pa tudi v zvezi s kasnejšim cesarjevim oktobrskim manifestom, ki mu ga je spisal prav Eichoff, pa je v zvezi z našim vprašanjem relevanten zgolj en list, pa še ta ni datiran. V celoti ga podajam v opombi, naj pa posebej opozorim na glavo dokumenta, kjer piše, da so podlage za obravnavo ustavne revizije (Grundlagen für die Erörterung einer Verfassungsrevision) prevzeli od ministrskega sveta, tj. vlade, jeseni 1917, vendar pa v takšni ohlapni verziji ne pridejo več v poštev, saj bi pri vseh strankah vzbudile nezaupanje. Ta nedatirani list je zelo pomemben zaradi tega, ker nam podaja strukturo vseh sprememb, ki so jih jeseni 1917 načrtovali v okviru ustavne reforme. Naj tudi opozorim, da so oznake prilog (A, B, C) drugačne kot pri že obravnavanih snopičih iz Žolgerjeve zapuščine, vsebinsko pa v tem pregledu opisana vsebina Prilog B in C ustreza pogrešani Prilogi A iz snopičev, najdenih pri Žolgerju. List bi sama poskusno datirala pred januar 1918. Naj tukaj samo opozorim, da je bil Johann Andreas von Eichoff pristojen za snovanje različic t. i. jezikovnih zakonov kot tretjega dela reformskih gradiv.
K temu vprašanju raziskovalca napeljuje pričevanje Rudolfa Andrejke, citirano povsem na začetku te razprave. V prvi vrsti je treba pri tem opozoriti, da so različne projekte za ustavno revizijo ali, kot so rekli, državno reformo (Staatsreform) pripravljali že pred prvo svetovno vojno v okviru različnih organov. Takoj na drugem mestu pa je treba poudariti, da je tudi ta zadnja revizija v bistvu oblikovana neposredno na predhodnih in prevzeta od vlade, na kar kaže tudi zgoraj opisani dokument iz Eichoffove zapuščine. Mislim, da lahko postavim tezo, da je pri pripravi dokumentov, ki sem jih našla v Žolgerjevi zapuščini, Žolger tesno sodeloval z Eichoffom in da je bil prav Žolgerju poverjen najbolj občutljivi del, tj. del reforme, ki jo najdemo v Prilogi A. Ostaja pa vprašanje, ali je to bila edina verzija revizije, ki so jo v vrhovih avstrijske uprave in politike pripravljali v času Seidlerjeve vlade. Ob resnem upoštevanju Žolgerjeve zadolžitve, ki tako očitno ni ostala zgolj deziderat, lahko postavim še tezo o konkretnih vzrokih Žolgerjevega odstopa s položaja ministra 6. maja 1918. Splošen vtis, da sta se s Seidlerjem pač dokončno razšla v pogledih na razvoj nacionalnega vprašanja v okviru monarhije, lahko dopolnim s tezo o čisto konkretnem historičnem ozadju,  tj. o predpostavljenem nesoglasju glede čisto konkretnega dela ustavnopravne reforme v pripravi – tj. vsebine, ki jo vsebuje Priloga A.
Že pred prvo svetovno vojno je bila ena od idej, na kakšen način rešiti »kvadraturo kroga« pri preureditvi avstrijskega dela habsburške monarhije, tj. v položaju, ko historičnih dežel vseeno ne bi odpravili, kljub temu pa bi lahko naredili pomembno koncesijo težnjam po preureditvi monarhije na nacionalni podlagi – ta, da bi znotraj dežel vpeljali t. i. nacionalna okrožja z voljenimi organi. O tem je že pred letom 1918 razmišljal tudi Žolger, to pa vemo iz posebne tematske številke Avstrijske revije za javno pravo z naslovom Länderautonomie iz leta 1916, v kateri so dunajski profesorji razmišljali o svojih vizijah glede prihodnjega razvoja monarhije na postavljeno vprašanje ( Rundfrage) o položaju historičnih dežel v kontekstu avstrijske ustave. Žolger je na zgolj strani in pol prispeval zelo kratek, a jasen odgovor, ki ga je sklenil takole:
»Zdi se, da vse izkušnje ustavne dobe zahtevajo močno, finančno učinkovito samoupravo v okviru nacionalno zamejenih okrožjih, ki bi se kot v polni meri razvit avtonomen del organsko na ustrezen način vključila v skupno zgradbo javne uprave.« (prev. avt.)
V problematiko, da to gotovo ni ustrezalo ideji federalizacije na nacionalni podlagi, kot so jo dobro leto kasneje zastopali slovenski politiki z Majniško deklaracijo, se zaradi prostorskih omejitev ne bom spuščala. Na podlagi snopičev, ki jih je našel Felix Ermacora in ki vsebujejo štiri liste z osnovnim konceptom preobrazbe habsburške monarhije »mednarodnopravno zvezo združenih držav pod žezlom habsburške dinastije« ( völkerrechtlicher Bund vereinigten Staaten unter dem Szepter der Habsburger-Dynastie), pa lahko upravičeno domnevamo, da so bila že pozimi leta 1918 vsaj nekatera razmišljanja v vladnih krogih mnogo bolj radikalna in so dejansko kot eno od mogočih smeri razvoja že preučevala tisto, ki jo je na koncu ubesedil von Eichoff, cesar Karl pa objavil kot svoj manifest oktobra 1918.
5. Zaključek
Menim, da so odkriti arhivski viri dokaz, da je cesar jeseni 1917 resnično (tudi) Žolgerju naložil tajno nalogo pripraviti podlage za želeno revizijo ustave in da ta naloga ni ostala zgolj deziderat. Menim pa tudi, da sem s predstavljenimi arhivskimi viri, tj. z različnimi verzijami snopičev dokumentov, med katerimi je najmlajši prav Žolgerjev snopič z izredno pomembno Prilogo A, zlasti pa z zemljevidom, ki ga je zelo verjetno prav Žolger dal izdelati Vojnogeografskemu inštitutu sredi aprila 1918, (tj. v času, iz katerega je snopič, najden v Žolgerjevi zapuščini), potrdila pričevanje Rudolfa Andrejke o tem, s čim vse so se Žolger in njegovi slovenski sodelavci ukvarjali v petem nadstropju palače Heinrichshof, še preden je Žolger kot minister odstopil. Najverjetneje so res risali tudi zemljevide. Zato lažje verjamemo Andrejki, da so tudi podatke zanj(e), ki bi služili kot argumentacija za to, da je, konkretno, kakšen (o)kraj slovenski ali nemški, poleg statističnih podatkov, ki so bili namenjeni razmisleku o tem, ali je slovensko ozemlje sposobno samostojnega gospodarskega življenja, o katerih izrecno govori Andrejka, zbirali že pred Žolgerjevim odstopom. S tem pa postane verjetnejša tudi moja teza, da je bila velika večina pripravljalnega dela in v tem procesu ustvarjenih gradiv enako primerna podlaga za poskus zadnje revizije monarhične ustave, ki je trajal do konca aprila 1918, in v dobršnem delu tudi za pripravo ustavnih podlag za novo državno tvorbo po aprilu 1918. 
Naj dodam še domnevo, da so bila najverjetneje prav ta gradiva – zlasti pa Žolgerjevo v dolgih letih pridobljeno teoretsko in zlasti tudi faktografsko znanje o teritoriju z večinskim slovenskim prebivalstvom pa tudi poznavanje različnih vizij razvoja – ključna še posebej tudi za kar se da široko ohranitev ali obrambo tega teritorija v okviru nove politične tvorbe na pariški mirovni konferenci leta 1919. Odkritje neposrednih podlag za Naredbo (»Žolgerjevo ustavo«), tj. načrta provizorne ustave in uprave za Slovenijo, ki naj bi ga v Žolgerjevem krogu pripravljali spomladi 1918, pa na raziskovalce še čaka.
Za konec pa bi rada poudarila še eno vprašanje, ki bi ga kazalo natančneje raziskati v prihodnje, v zvezi z glavnim ustnim virom informacij o Ivanu Žolgerju iz obdobja njegovega ministrovanja, tj. z vodjo njegovega kabineta, Rudolfom Andrejko, s čigar citatom sem prispevek začela. Zakaj je Žolger za vodjo svojega kabineta izbral prav njega (poleg dejstva, da je bil slovenskega rodu)? Domnevam, da so bila pri tem pomembna tri dejstva. Prvo je povezano z Rudolfom Andrejko samim, drugi dve, predpostavljam, pa s položajem njegovega očeta. 
Rudolf Andrejka je pred prevzemom položaja pri Žolgerju služboval na notranjem ministrstvu, kjer je Johann Andreas von Eichoff pripravljal različice jezikovnih zakonov kot del celovite revizije reforme, katere najbolj občutljivi del je pripravljal po mojem mnenju Ivan Žolger. Menim, da bi Rudolf Andrejka utegnil opravljati med njima (med drugim) neke vrste kurirsko, morda celo zaupniško vlogo.  Oče Rudolfa Andrejke, Jernej Andrejka (prvi z nazivom plemeniti Livnograjski), pa je bil poročnik v avstrijski vojski v času, ko je ta zasedla Bosno in Hercegovino (1878–79), nato pa je vojaško kariero nadaljeval in uspešno zaključil s činom majorja v cesarski gardi na Dunaju leta 1909. Ivanu Žolgerju bi vsaj posredno lahko posredoval podatke, mnenja ali nasvete v zvezi z dvema nadvse pomembnima in medsebojno tesno povezanima področjema ustavnega ranga, s katerima se je Žolger po službeni dolžnosti, kot smo videli, poglobljeno ukvarjal: o položaju avstrijske vojske in o položaju novoosvojene pokrajine, Bosne in Hercegovine, za kar je Žolger kot vodja Državnopravnega oddelka, naj spomnim, leta 1910 prejel svoje prvo cesarjevo odlikovanje.