V tistih dneh, ko je »vse vrelo, v katerih se je skoraj vse znova ustvarjalo, v katerih je bil pravi čudež, vzdržati red, je ljubljanska vlada storila vse, kar se je moglo od nje zahtevati«. Bila je »edina avtoriteta v deželi«. Tako je februarja 1919 nekdanji član t. i. ljubljanske vlade in ljubljanski župan dr. Ivan Tavčar označil delovanje prve slovenske narodne vlade – Narodne vlade SHS v Ljubljani (Narodna vlada), ki so jo oblikovali v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov (Država SHS) leta 1918. In tako kot je Tavčar zapisal, je tudi bilo. Narodna vlada je bila politično telo, prek katerega so si Slovenci prvič v novejši zgodovini vladali sami. Na predlog Narodnega sveta za Slovenijo in Istro v Ljubljani (Narodni svet), političnega predstavniškega telesa, ki je leta 1918 vodilo boj za slovensko samoodločbo, jo je 31. oktobra 1918 imenovalo predsedstvo Narodnega Vijeća SHS v Zagrebu, najvišjega organa oblasti v Državi SHS.
Čeprav kratkotrajna, ima stopnja Države SHS v slovenskem narodnem razvoju pomembno mesto, saj je z njo povezana že pred dobrim stoletjem dokazana slovenska državotvorna sposobnost. Pri tem je država, v kateri je bila izražena, kljub temu da je mednarodno niso priznali, uresničevala vsa počela, ki jih zahteva mednarodno pravo za nastanek in obstoj držav. To je na Slovenskem že leta 1969 dokazal profesor ljubljanske Pravne fakultete dr. Ivan Tomšič. Država SHS, ki jo je večina habsburških Jugoslovanov oblikovala ob državni odcepitvi od avstro-ogrske monarhije 29. oktobra 1918, je v času svojega nastanka, razen Prekmurja, Medžimurja, Bačke, Baranje in Banata, obsegala vse drugo jugoslovansko ozemlje nekdanje monarhije. Po italijanski zasedbi Primorske, Istre, kvarnerskih otokov Cres in Lošinj, severne Dalmacije in dalmatinskih otokov v novembru 1918 se je njen dejanski ozemeljski obseg zmanjšal. Država SHS je obstajala do 1. decembra 1918, ko se je s Kraljevino Srbijo združila v Kraljestvo Srbov, Hrvatov in Slovencev (Kraljestvo SHS; od 1920 Kraljevina SHS). Ob Kraljevini Srbiji je bila njegova druga država predhodnica.
Naj se tukaj najprej še enkrat ustavimo ob vprašanju, ali je bila Narodna vlada iz leta 1918 prva slovenska narodna vlada ali ne. Včasih je namreč bilo to vprašljivo, morda je za koga še danes. Po našem poudarku primat Narodne vlade iz leta 1918 kot prve slovenske nacionalne vlade ni sporen. Pred njo Slovenci niso oblikovali svoje vlade, druga dva zgodovinska mejnika v oblikovanju slovenskih vlad pa sodita v leti 1945 in 1990. 5. maja 1945 je Predsedstvo Slovenskega narodnoosvobodilnega odbora imenovalo Narodno vlado Slovenije, 16. maja 1990 pa so zbori Skupščine Republike Slovenije izvolili Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije (vlado). Prva slovenska narodna vlada je torej vlada iz leta 1918, »ki ji pripada tudi primat prve, ki je kot prostor, ki ga je upravljala, navajala celotno slovensko ozemlje«. Skupno vsem omenjenim vladam pa je bilo njihovo oblikovanje ob prelomnih zgodovinskih spremembah: ob razpadu avstro-ogrske monarhije leta 1918, neposredno pred koncem druge svetovne vojne in zmago slovenskega odporniškega gibanja leta 1945 in ob koncu povojnega sistema političnega monizma in vrnitvi večstrankarskega življenja na Slovensko leta 1990. Kar zadeva navajanje kratice SHS (Slovencev, Hrvatov in Srbov) v imenu vlade iz leta 1918, je to bilo del tedanje splošne oznake za politična telesa in različne ustanove v Državi SHS. Izražalo je pripadanje k tej državi, Narodni vladi pa ni odvzemalo njenega slovenskega narodnega značaja. V njej so bili samo Slovenci in nobenega Hrvata ali Srba. Narodna vlada je bila slovenska vlada in ima zgodovinski slovenski narodnostni pomen. Zasluži si dosledno zapisovanje slovenska Narodna vlada. Kot je – glede Prekmurja sicer netočno – zapisal Anton Melik, se je njeno oblikovanje »smatralo in pojmovalo kot izpolnitev [narodnega] programa v političnem pogledu, torej ustanovitev združene Slovenije, zedinjenje predelov Avstro-Ogrske, v katerih bivajo Slovenci, v politično enoto, ne glede na dotedanje historičnopolitične meje«.
Vprašanje prve slovenske narodne vlade se je včasih pojavljalo glede vlad iz let 1918 in 1945. Nanj je že leta 1971 odgovoril avtor monografije o slovenski samoodločbi leta 1918 Janko Pleterski. Jasno je zapisal, da je bila leta 1918 sestavljena »prva slovenska narodna vlada«. Prav tako o zgodovinskem primatu Narodne vlade ni dvomil eden od vodilnih slovenskih komunistov v dvajsetih letih 20. stoletja in po vrnitvi iz dolgoletnega bivanja v Sovjetski zvezi publicist in zgodovinar France Klopčič. »Obstoj Narodne vlade za Slovenijo v Ljubljani (Narodne vlade SHS v Ljubljani – op. J. P.) leta 1918 do 1919«, je zapisal leta 1985, »je zgodovinsko dejstvo. Ne gre ga zanikati, le pojasniti in poudariti je treba, da je v tem primeru šlo za meščansko vlado. Zato trditve v našem današnjem tisku o tem, da je bila leta 1945 v Ajdovščini formirana prva slovenska narodna vlada, niso neizpodbitne.« Po Klopčiču je bila Narodna vlada, oblikovana v Ajdovščini, prva demokratična slovenska narodna vlada, ki se je pozneje razvila v socialistično, a – kot je poudaril – »ne gre pačiti slovenske zgodovine«.
Leta 1992 je na vprašanje prve slovenske vlade odgovoril tudi avtor študije Prva slovenska vlada 1918–1921 Bojan Balkovec. Poudaril je, da je »ves čas po letu 1945 (…) veljalo prepričanje, da je prva Narodna vlada tista, ki je bila ustanovljena v Ajdovščini 5. maja 1945, kar pa seveda ni ustrezalo resnici. Pomembnost in prelomnost dogajanj konec leta 1918 sta bili porinjeni vstran in zamenjalo ju je glorificiranje ,petomajske’ vlade. Tudi protesti v javnosti niso bili dovolj za pravilno vrednotenje dogodkov ob koncu prve svetovne vojne.« K temu je v spremnem besedilu k Balkovčevi študiji Pleterski dodal, da je »Narodna oz. Deželna vlada (v letih 1918–1921) … pomemben pojav v zgodovini slovenske državnosti, a kot takšen premalo znan in malo navzoč v sodobni zavesti. Označevanje in masovna popularizacija narodne vlade, oblikovane 5. maja 1945, kot prve slovenske vlade, je zastrla zgodovinski spomin na dejansko prvo ,narodno vlado’ v letu 1918.« V tem smislu je Balkovčeva neideološka predstavitev pomembne zgodovinske snovi »nujno potreben prispevek k uravnovešenju pozornosti na vse faze v zgodovini slovenske državnosti, ne glede na njihove vsakokratne politične nosilce… Podan je dokaz, da je bil v času prehodnih državnih oblik 1918–1921 na ozemlju Države Slovencev, Hrvatov in Srbov in nato Kraljestvu Srbov, Hrvatov in Slovencev, strukturno navzoč prvinski federalizem, v določenih momentih celo konfederalizem, s Slovenijo kot državno enoto.« Dodajmo še, da so Narodno vlado kot prvo slovensko vlado razumeli tudi sodobniki. Drugače liberalni Slovenski narod ne bi zapisal, da so Slovenci 31. oktobra 1918 ob sedmi uri zvečer na Kongresnem trgu v Ljubljani doživeli razglasitev »prve slovenske narodne vlade (poudarek J. P.)«.
Pot do oblikovanja prve slovenske vlade se je začela 31. oktobra 1918 dopoldne. Takrat sta se predstavnika katoliške Vseslovenske ljudske stranke (VLS) dr. Janko Brejc in dr. Izidor Cankar napotila k načelniku liberalne Jugoslovanske demokratske stranke (JDS) Tavčarju na magistrat in mu predlagala takojšnje oblikovanje narodne vlade iz predstavnikov vseh slovenskih političnih strank. O načrtovanem sestanku VLS in JDS »v svrho določitve oseb za vlado na Slovenskem« je javnost istega dne seznanil Slovenski narod. Predstavniki obeh strank so se zgodaj popoldne 31. oktobra sestali v posvetovalnici Katoliškega tiskovnega društva v Jugoslovanski tiskarni (poslopje današnje Pravne fakultete) in se dogovorili o ustanovitvi slovenske vlade. Na sestanku je bila navzoča tudi večina članov predsedstva Narodnega sveta. Brejc je kasneje zapisal, da so posvetovanja, ki jih je vodil Tavčar, »potekala v največji vsestranski harmoniji in medsebojni konciliantnosti«. Glede na predvojno razmerje moči političnih strank so se sporazumeli o sestavi vlade in njenem predsedniku. Sklenili so, da bo vlada ob predsedniku imela dvanajst delovnih področij. Šest jih je pripadlo VLS, pet JDS, eno pa Jugoslovanski socialnodemokratski stranki (JSDS). Za predsednika vlade, ki ga je zase zahtevala VLS, so izbrali nekdanjega podpredsednika dunajskega državnega zbora in predsednika njegovega vojnega odseka Josipa viteza Pogačnika. Pri tem so upoštevali njegove zveze z avstrijskimi vojaškimi krogi, ki bi ob pričakovanem umiku avstro-ogrske vojske s Soške fronte čez Slovenijo Narodni vladi utegnile koristiti. Kot je nekaj dni po sestavi vlade Brejc povedal ljubljanskemu knezoškofu dr. Antonu Bonaventuri Jegliču, je kandidata za predsednika vlade predlagala tudi JDS. Zavzela se je dr. Ivana viteza Žolgerja (sicer pripadnika katoliškega tabora), edinega Slovenca, ki je v habsburški monarhiji dosegel ministrski položaj (od 30. avgusta 1917 do 6. maja 1918 je bil minister brez listnice v vladi Ernesta Seidlerja). »Naši«, je v svojem Dnevniku zapisal Jeglič, »so ga pa odklonili, ker je bolj na liberalno stran, ker je preveč birokrat in ne več dosti okreten, marveč bolj okorel.« Jeglič je nadalje zapisal, da je »za predsednika (…) kandidiral tudi Tavčar. Toda naši so ga odklonili radi njegove politične preteklosti (kulturnobojne politike – op. J. P.). Liberalci so ta razlog upoštevali in se vdali.« Nato je predsedstvo Narodnega sveta »na podlagi soglasnega sklepa načelstev strank« ob 5. uri popoldne imenovalo »narodno vlado za slov. del Jugoslovanske države«. Ob pol šestih so o imenovanju vlade telefonsko obvestili Narodno vijeće v Zagrebu, ki je proti večeru potrdilo njeno ustanovitev.
V Narodni vladi so bili, razen za zunanje zadeve, združeni vsi najvišji izvršni in upravni organi državne oblasti. Sestavo Narodne vlade je njen predsednik J. Pogačnik ob sedmih zvečer slovesno razglasil z balkona Deželnega dvorca (poslopje današnje ljubljanske univerze) zbrani množici na Kongresnem trgu v Ljubljani. »Doživeli smo trenotke, o katerih so sanjarili naši pradedi le v najsmelejšem hrepenenju,« je razglasitev Narodne vlade opisal Slovenski narod. »Doživeli smo hip, ko se je proglasila prva vlada slovenskega dela resnično svobodne in neodvisne Jugoslovanske države.« Med gromkim vzklikanjem množice je J. Pogačnik »prečital sledeče naznanilo: ,Svobodni državljani in državljanke! Po sklepu Narodnega sveta Vam naznanjam, da so združene stranke postavile danes to-le listo bodoče vlade slovenskega dela države SHS: Predsedstvo: vitez Pogačnik; notranje zadeve: dr. Brejc; finance dr. Kukovec; pravosodje: dr. Ravnihar; kmetijstvo: prelat Kalan; nauk in bogočastje: dr. Verstovšek; javna dela in obrt: ing. Remec; trgovina in industrija: dr. Triller; prehrana: dr. Tavčar; promet: dr. Pestotnik; narodna obramba: dr. Lovro Pogačnik; zdravstvo: dr. Brecelj; socijalno skrbstvo: Anton Kristan.’«
Delovanje vlade je nato potekalo po predstavljeni razdelitvi delovnih področij. Področja so uradno imenovali oddelek (Narodne vlade), dejansko pa so zanje uporabljali naziv poverjeništvo. Za člane vlade so uporabljali naziv poverjenik. Pripadniki VLS v prvi slovenski narodni vladi so bili poleg J. Pogačnika: dr. Anton Brecelj, Janko Brejc, prelat Andrej Kalan, dr. Lovro Pogačnik, inž. Vladimir Remec in dr. Karel Verstovšek. JDS so pripadali: Vekoslav Kukovec, dr. Pavel Pestotnik, dr. Vladimir Ravnihar, Ivan Tavčar in Karel Triller. Predstavnik JSDS v vladi je bil Anton Kristan. JSDS je po oblikovanju vlade pojasnila, da je vanjo vstopila »neobvezno«, ne da bi si s tem vezala roke, pač pa zato, »ker želi, da se preporod izvrši brez krvi« in da bo branila delavske interese.
Večina članov Narodne vlade je bila v najboljših moških letih, stari so bili od štirideset do petdeset let. Najstarejši član vlade je bil Tavčar, ki je ob prevzemu dolžnosti imel več kot 67 let. Drugi najstarejši član je bil Kalan, ki je bil sedem let mlajši od Tavčarja in je dober mesec po imenovanju dopolnil šestdeset let. V starosti med petdesetim in šestdesetim letom sta bila dva člana vlade. Najmlajši člani vlade, ki še niso dopolnili štirideset let, so bili Pestotnik, L. Pogačnik, Remec in Kristan. Kristan je bil trideset let mlajši od Tavčarja. Izobrazbena struktura članov Narodne vlade je bila zelo visoka. Večina je končala visokošolski študij prava in tudi opravila rigoroz (Brejc, Kukovec, oba Pogačnika, Ravnihar, Tavčar in Triller). Brecelj je bil zdravnik, Kristan je končal visoko trgovsko šolo, Remec je končal študij strojništva, Verstovšek je bil klasični filolog, Pestotnik zgodovinar in geograf, Kalan duhovnik in kanonik ljubljanskega kapitlja. Vsi so bili politično dejavni. Članom vlade je mesečne prejemke odmerilo Narodno vijeće. Ravnihar v svojih spominih piše, da mu je odmerilo po prejemkih 1. stopnje v IV. plačilnem razredu državnih uradnikov, to je mesečno 2.168 kron – z dokladami vred. »Dosti skromno!« je pridal.
Razmere v slovenski politiki, v katerih je prišlo do oblikovanja prve slovenske narodne vlade, pa niso bile najbolj »konciliantne«. Strankarska in osebna nasprotja so bila v veliki meri »zgolj dana v oklepaj«. Oblikovanje vlade je nameraval izpeljati eden od najvidnejših liberalnih politikov, nekdanji dolgoletni ljubljanski župan in v odsotnosti predsednika Narodnega sveta dr. Antona Korošca njegov predsedujoči, Ivan Hribar. Sklical je sejo Narodnega sveta, ki naj bi bila 31. oktobra 1918 ob šestih zvečer. Hribar se je dan pred tem kot član osrednjega odbora Narodnega vijeća s poverjenikom za Slovenijo v njegovem predsedstvu, članom JDS dr. Albertom Kramerjem, odpravil v Zagreb, kamor so ju pozvali zaradi nujne obravnave aktualnih vprašanj. Na katoliški strani so menili, da bo Hribar v Zagrebu »spletkaril in morebiti listo Narodne vlade domu prinesel«. Hribar je dejansko pripravil svojo vladno listo, ki je bila drugačna od kasnejše sestave Narodne vlade. Ko so 30. oktobra na katoliški strani zanjo izvedeli, je Brejc sprožil akcijo za oblikovanje vlade. Na njeno oblikovanje je vplivala tudi zahteva slovenskega vojaštva. To je, potem ko je 30. oktobra 1918 prevzelo nadzor nad Ljubljano, ultimativno zahtevalo od Narodnega sveta, naj takoj imenuje narodno vlado, drugače bo samo prevzelo oblast. Vlado so tako sestavili v Hribarjevi odsotnosti, saj sta se Hribar in Kramer iz Zagreba vrnila v Ljubljano 31. oktobra malo po 5. uri popoldne, ko so Narodno vlado že imenovali. Njuno odsotnost so izkoristili, da so ju pri sestavi vlade obšli. V ozadju je bilo staro rivalstvo med Tavčarjem in Hribarjem. Kramerja (Jeglič ga je v svojem dnevniku označil »urednik Slovenskega naroda, ateist«), ki je ob prihodu v posvetovalnico vzkliknil: »Vidim, da prihajam prepozno.«, je verjetno onemogočila vključitev na Hribarjevo vladno listo.
Hribarja je dejstvo, da so ga po tolikih naporih za gospodarsko, politično in kulturno emancipacijo slovenskega naroda pri oblikovanju Narodne vlade prezrli, zelo prizadelo. Kot prekaljen gospodarstvenik in politik bi bil dober kandidat za zasedbo kar nekaj resorjev. Nekaj časa je celo razmišljal, da bi Narodno vlado zaradi »revolucionarnega« konstituiranja razpustil, vendar se za tak korak ni odločil, saj bi pri antantnih silah vzbudil dvom o trdnosti jugoslovanske združitve. Poleg tega je Narodno vlado potrdilo Narodno vijeće. Ob oblikovanju Narodne vlade so prezrli tudi enega od najvidnejših politikov VLS, nekdanjega državno- in deželnozborskega poslanca ter kranjskega deželnega glavarja Frana plemenitega Šukljeta; ta je sicer menil, da je bil »po letih, znanju in izkušenosti naravnost pozvan na tako mesto«. Zaradi tega je opustil aktivno politiko. Užaljen je bil tudi član načelstva JDS in med vojno vodja mestne aprovizacije v Ljubljani Adolf Ribnikar. Dolgo časa je stal »še zmerom užaljen v kotu, ker se ni bilo upoštevalo njegove kandidature v prvo Narodno vlado«. Ob njenem oblikovanju se je burno odzval in Tavčarju očital: »,Požrl si mi portfelj, saj si obljubljal, da greš v penzijo.’« Hribar in Ribnikar sta 7. novembra 1918 zvečer v ljubljanskem Unionu celo načrtovala ljudski shod, na katerem bi napadli Narodno vlado. Vlada je shod prepovedala, Hribar in Ribnikar pa sta vseeno z balkona govorila na cesto, kjer se je zbralo precej ljudi, ki za prepoved niso vedeli. V Ljubljani je vladalo precejšnje razburjenje, da so se v tistem času našli ljudje, ki so hoteli vznemirjati javnost. Hribarja in Ribnikarja so izžvižgali. Hribarju so vpili: »,Ali nisi že dosti star, spat pojdi.’«, Ribnikarju pa: »,Ala, vamp govori; no kaj pa ve tvoj vamp, ki si ga 4 leta mastil.’« In: »,Trebuhar, ustrelite jih, ministra bi bila rada.’« Govorov nista mogla končati. Časopisje je o ponesrečenem shodu molčalo. Slovenski narod pa je naslednji dan opozoril, »da je danes vsaka needinost nesreča in da so tisti, ki netijo needinost, pravzaprav veleizdajalci in grdi hudodelci«. Javnost je pozval, naj vsakdo opusti najmanjši korak, ki bi povzročil nesoglasje in neenotnost. Delovanje proti vladi je pred tem obsodil že 4. novembra. 8. novembra 1918 je tudi katoliški Slovenec poudaril, da »hočemo svobodno, demokratično, socijalno pravično urejeno državo, ne pa diktatorskih in v anarhijo vodečih poskusov posameznih veličin«.
Če se še zadržimo pri prvi slovenski narodni vladi, je treba opozoriti, da ji tudi drugače niso bili vsi naklonjeni. To je zaradi različnih vzrokov nasploh popotnica vsake vlade. A tisti, ki so vlado sestavljali, so po Brejčevem pričevanju med seboj tvorno sodelovali, »v Narodni vladi ni prišlo niti enkrat do bojnega glasovanja, temveč so se vse agende reševale soglasno, v političnih zadevah pa so imele stranke svobodne roke«. Z liberalne strani se je dela v Narodni vladi na enak način spominjal Kukovec. »Moram reči, da mi bode vedno v prijetnem spominu požrtvovalno in složno delo zaupnikov slovenskih političnih strank v tej narodni vladi,« je 29. oktobra in 9. novembra 1934 povedal na predavanjih na ljudski univerzi v Celju in Mariboru. Temu tako kaže verjeti, vidno pa je tudi iz zapisnikov sej Narodne vlade.
Po pričevanju sodobnika tedanjega časa in namestnika poverjenika za socialno skrbstvo, Frana Milčinskega, je v začetku delovanja Narodne vlade v njej sicer vladala zmeda, posamezna poverjeništva niso poznala mej svojih področij. Zaradi prelaganja reševanja socialnih vprašanj na poverjeništvo za socialno skrbstvo se je Kristan vmešaval v delo drugih poverjeništev. Na uradništvo nova oblast ni napravila velikega vtisa. »Prvo vlado naj bi pač tvorili le najboljši strokovnjaki; kakor hitro bi bila vsa uprava spravljena v tir, potem naj bi si portfelje razdelili strankarji.« Milčinski je celo dvomil, »ali smo sposobni za svojo državo«. Toda kljub omenjenim pomanjkljivostim je široko zastavljeno delo Narodne vlade teklo uspešno in v kratkem času, ki ji je bil dan, je reševala vsa vprašanja, ki jih je pred njo postavljala zahtevna in raznovrstnega dogajanja polna nova zgodovinska doba. V zvezi z Narodno vlado naj opozorimo še na oceno, ki jo je v svoji kasnejši obravnavi prevratne dobe leta 1918 napisal tedanji komisar pri poverjeništvu za socialno skrbstvo Albin Prepeluh. Po Prepeluhu, ki ga zamenjava članov Narodne vlade s strokovnjaki ne bi vznemirila (sam je bil nato kot predstavnik JSDS, ki se je sicer poglabljal v socialno vprašanje, od 28. februarja do 5. novembra 1919 poverjenik za socialno skrbstvo v poznejši Deželni vladi za Slovenijo), se je po 29. oktobru 1918 vse bolj kazalo, da so nove narodne vlade v Državi SHS brez prave dejanske moči. Nenaklonjeno tedanjim oblastem je napisal: »Ljudstvo jih je trpelo, balo pa se jih ni.« Ob tem se kaže vprašati: »Čemu pa naj bi se jih balo? Svoje narodne oblasti?« – Prepeluh se je pri svoji trditvi skliceval na neuspele poskuse mobilizacije vojaštva. Za začetek novembra 1918 je to držalo, oblast, ki so jo izvajali na Slovenskem, pa je bila kasneje tudi v tem pogledu učinkovita. Pripomnimo lahko še, da Prepeluhova pripomba po drugi strani navaja k sklepu, da Narodna vlada s svojim ravnanjem očitno ni netila družbene napetosti. Kot je sam zapisal, se revolucijsko razpoloženje, ki naj bi bilo prisotno med ljudstvom, ni sprostilo. Manjkalo je tisto, kar je za sodobno socialno revolucijo najbolj potrebno, »resnično revolucionarne stranke, ki revolucijsko razpoloženje ljudstva organizirano zagrabi in vodi«. Ni bilo organiziranega subjekta, ki bi na podlagi načrtovanega družbenega preobrata spremenil politično podobo Slovenije. JSDS take vloge ni bila pripravljena prevzeti, to tudi nista bila ne pot ne način uresničevanja njenega družbenoreformnega programa. Za udejanjenje revolucionarnega vznemirjenja, ki ga je še dolgo zatem čutil Prepeluh, ni bilo »nekaj tisoč discipliniranih oboroženih mož«, s katerimi »bi lahko zavladal vsej deželi kdorkoli in ji vsilil svojo politično voljo, ako bi le ne bila v opreki s splošno ljudsko tendenco, ki je kratko malo zavračala stare razmere«. V slovenski družbi se za revolucijo leta 1918 niso odločili. Odločili pa so se za naraščajočo slovensko vojsko s srbskimi in krajši čas tudi češkimi, slovaškimi, bosanskimi ter poljskimi enotami v službi Narodne vlade.
Slovenska samostojnost v Državi SHS je temeljila na obsegu državne oblasti, ki jo je izvajala Narodna vlada. Prvotno razdelitev pristojnosti v izvrševanju oblasti v Državi SHS so 29. oktobra 1918 opredelili tako, da si je Narodno vijeće pridržalo vodenje zunanjih in vojaških zadev, izvrševanje pravice pomilostitve, razveljavljanja zakonov in imenovanje višjih uradnikov. V vseh drugih vejah izvršne oblasti so bile posamezne narodne ali pokrajinske vlade (za Slovenijo, Hrvaško s Slavonijo, Dalmacijo ter Bosno in Hercegovino) povsem neodvisne, s popolno pravico, da ta področja javne uprave samostojno urejajo in vodijo. Oblast, ki jo je s tem na federativni državnopravni način imela Narodna vlada, je Narodno vijeće sprejemalo v celoti. Njegov osrednji odbor je na seji 3. novembra 1918 vzel na znanje in odobril »imenovanje avtonomnih oblasti v Sloveniji«. S tem je uresničil pričakovanje Narodne vlade, ki je 1. novembra 1918 na Tavčarjev predlog sprejela sklep, da »izreka Narodnemu vječu svoje popolno zaupanje v prepričanju, da zavzema Narodno vjeće napram naši vladi isto stališče, kakor ga zavzema nasproti narodni hrvatsko-slavonski vladi«.
Narodna vlada je sprva upoštevala pristojnosti, ki si jih je pridržalo Narodno vijeće, zlagoma pa je začela izvajati oblast tudi na področjih iz njegovih pristojnosti. Tako je povezanost Slovenije z Državo SHS iz prvotne federativne prerasla v konfederativno državnopravno obliko. Pri tem je pomembno, da je Narodna vlada posegala tudi na področje mednarodnih odnosov, njen obstoj pa so v svoji diplomatski dejavnosti upoštevale nekatere evropske vlade. Narodna vlada je na področju zunanjih zadev sodelovala s Poljsko, Nemško Avstrijo in Češkoslovaško, ki so v Ljubljano poslale svoje diplomatske in vojaške predstavnike. Poljski diplomatski predstavnik v Ljubljani je bil dr. Marceli Szarota, vojaški general Adam Nowotny, avstrijski diplomatski predstavnik je bil dr. Josip Fasching, vojaški pooblaščenec Češkoslovaške pa stotnik Julius Husa. Narodna vlada je na podlagi pooblastila Narodnega vijeća imenovala tudi njegovega predstavnika na Dunaju dr. Ivana Schwegla. Na njo se je v času, ko je še obstajala cesarska Nemčija, v zvezi s prehodom nemškega vojaštva čez Slovenijo obrnil tudi nemški poslanik na Dunaju, v Ljubljani pa se je glede varstva nemških državljanov na Narodni svet obrnil nemški konzularni agent. Narodna vlada je na področju zunanjih zadev sodelovala še z Madžarsko, kasneje pa tudi s predstavniki antantnih sil, ki so bili pritegnjeni k urejanju spornih vprašanj glede slovenskih meja na Koroškem in Štajerskem.
Ob omenjenem mednarodnem upoštevanju Narodne vlade naj opozorimo še na sklep z njene seje 30. novembra 1918, naj se »store (...) potrebni koraki, da pošlje čehoslovaška republika k nam svojega zastopnika trgovskih interesov in obratno pošlje tudi NV (Narodna vlada – op. J. P.) k čehoslovaški republiki takega zastopnika«. Hkrati naj bi Narodna vlada Češkoslovaško zaprosila, da imenuje svojega zastopnika v Trstu, ki bo zastopal tudi slovenske interese. V tistih dneh se je v Prago odpravljal tudi zgodovinar, publicist in slovenski masarikovec dr. Dragotin Lončar. Na poti se je na Dunaju namenil obiskati tamkajšnjega češkoslovaškega predstavnika Vlastimirja Tusarja, v Pragi pa stopiti v stik s češkoslovaškim ministrom za zunanje zadeve dr. Eduardom Benešem in predsednikom države dr. Tomášem Garriguejem Masarykom. Lončarju je Narodna vlada za pot namenila 1.000 kron. Lončar je imel nalogo s češko pomočjo pridobiti britansko komisijo, da bi šla skozi Ljubljano, kjer bi jo prosili za informiranje antantnih vlad zaradi italijanskega zasedanja Primorske. Po Masaryku naj bi dosegli predsednika ZDA Wilsona. S področja mednarodnega občevanja je bil zanimiv tudi pozdrav, ki so ga novembra 1918 v Ljubljano poslala Slovanska društva iz Sofije. Zapisali so, da je novica, »da žarki politične svobode obsevajo Slovenijo, ki si je pridobila popolno narodno neodvisnost (…) vzbudila v Bolgariji največjo radost. Slovanska društva bolgarske prestolice vam pošiljajo bratski pozdrav. Lepa Ljubljana je lahko ponosna na pridobljeno neodvisnost in zamore, obračajoč ponosni pogled na bodočnost prav tako svobodnih sosednih slovanskih zemelj, delati za procvit slovenskega naroda, za zbližanje in vzajemnost slovanskih plemen – za vzore, katerih glavna predstavnica je bila v zadnjih časih Slovenija.«
V vojaških zadevah je bila Narodna vlada prepuščena sama sebi. Graditev vojske je pogojeval slovenski dejavnik. Komuniciranje in reševanje vojaških zadev med Ljubljano in Zagrebom – čeprav je bilo to verjetno drugače zamišljeno – nista nikoli imeli oblike vojaškega vodenja in poveljevanja. Odnos med Ljubljano in Zagrebom je bil bolj ali manj enakopraven, graditev obeh vojsk – slovenske in hrvaške – pa je še poudarila konfederativen značaj Države SHS.
Slovenski vojski je načelovalo poverjeništvo za narodno obrambo s poverjenikom L. Pogačnikom, ki mu je bilo podrejeno poveljstvo II. vojnega okrožja s sedežem v Ljubljani. Okrožje je obsegalo »Kranjsko, Koroško, Štajersko in kar je Primorskega«. Vodila sta ga podmaršal Nikola pl. Ištvanović in načelnik štaba polkovnik Milan Ulmansky, ki ju je imenovalo Narodno vijeće. Štab II. vojnega okrožja je bil najvišje vojaško poveljstvo na Slovenskem, poverjenik za narodno obrambo L. Pogačnik pa je svoje poverjeništvo razvil v osrednji vojaškoupravni organ.
Narodna vlada je na vojaškem področju reševala vrsto vprašanj. Odločala je o kadrovskem popolnjevanju vojske oziroma je bil na tem področju dejaven slovenski general Rudolf Maister. Kljub temu da je tedanjo slovensko vojsko ves čas njenega obstoja pestilo pomanjkanje vojakov, je vojaškim oblastem uspelo zbrati precej vojaštva. Slovenska vojska v Državi SHS je imela dva generala, 47 štabnih (višjih) oficirjev, 962 oficirjev in 11.364 vojakov. Imela je tudi zadostno oborožitev. Ob tem je treba upoštevati, da je bila dejanska moč slovenske vojske večja, saj je bilo pod poveljstvom slovenske vojaške oblasti še 1773 srbskih častnikov in vojakov, ki so iz avstrijskega vojnega ujetništva 6. novembra 1918 prispeli v Ljubljano. Z odobritvijo srbske vlade in Narodnega vijeća so se organizirali kot 26. pehotni polk Poveljstva srbskih čet v Ljubljani. Poveljstvo je vodil konjeniški podpolkovnik Stevan Švabić. Srbski vojaki so Slovencem naredili veliko uslugo 14. novembra 1918, ko so z opozorilom, da so predstavniki antantne vojske, na Vrhniki ustavili prodiranje Italijanov proti Ljubljani. Pri tem je eno od ključnih vlog imel Švabić. Ljubljana se mu je leta 1931 oddolžila z imenovanjem za svojega častnega meščana. Kot smo opozorili, so bile v službi Narodne vlade tudi češke, slovaške, bosanske in poljske vojaške enote.
Same slovenske vojaške enote so v času Države SHS veliko dosegle. To sta dokazovali Maistrova ohranitev območja Maribora za Slovenijo in zagotovitev slovenske severovzhodne meje ter zasedba ozemlja na južnem Koroškem od Podkloštra na zahodu, Grebinja na severu in Št. Pavla na vzhodu. Za vojaško zasedbo Celovca se niso odločili. Na seji Narodne vlade 30. novembra 1918 ji je nasprotoval Ivan Tavčar, ker je po njegovem mnenju niso dovoljevale razmere na področju preskrbe s prehrano. Pred tem so se člani Narodne vlade seznanili z Maistrovo oceno, da je z vojaškega stališča zasedba Celovca mogoča. Tavčar je zagovarjal stališče, naj vojaštvo zasede samo še Grabštajn pri Celovcu in Celovec, v katerem je sicer bilo precej živil, le ogroža.
Narodna vlada je bila v vojaških zadevah dejavna tudi na druge načine. Odločala je o napredovanju častnikov, ustanovila vojaško intendanco in zagotovila plačo vsem vojaškim osebam. Na Slovenskem so sami in v celoti vzdrževali oborožene sile. Narodna vlada je poskrbela tudi za duhovno oskrbo vojaštva. Ukrepala je še glede usklajenega delovanja vseh vojaških, splošnoobrambnih in varnostnih sil ter pregleda nad vsemi obstoječimi vojaškimi enotami in njihovo kadrovsko sestavo na slovenskem ozemlju. Poleg tega je izvajala demobilizacijo vojaških oseb, reševala je vprašanja, povezana s socialnim položajem nepoklicnih častnikov v mirnodobskih razmerah, in vprašanja, ki so zadevala socialni položaj slovenskih vojaških vojnih invalidov. Oblikovala je tudi slovensko vojaško sodstvo. Na vojaškovarnostnem področju je bila izredno pomemben dokaz učinkovitosti vojaške oblasti na Slovenskem uspešna izpeljava prehoda nekdanjega avstro-ogrskega vojaštva (šlo je za med 250.000 in 300.000 mož s 50.000 konji), ki se je po sklenitvi premirja 3. novembra 1918 v Padovi z italijanske fronte čez slovensko ozemlje umikalo domov. Pred navalom tujega vojaštva so Slovenijo rešili polkovnik Ulmansky s pravočasnim, premišljenim, jasnim in hitrim poveljevanjem ter slovenski železničarji, ki so se postavili v službo nove države in nesebično izpolnjevali težko in odgovorno službo pri prevozu vojaštva in ujetnikov. Brez njihove požrtvovalnosti se prevoz razpadajoče avstro-ogrske armade, dokaz organizacijske sile mlade slovenske oblasti, ne bi nikoli tako uspešno izvedel, kot se je.
Na Slovenskem so izvajali državno oblast tudi na drugih področjih, ki si jih je sprva zase pridržalo Narodno vijeće. Potem ko je pomilostilo vse osebe, ki so jih do 30. oktobra 1918 obsodila avstro-ogrska civilna in vojaška kazenska sodišča zaradi veleizdaje, žaljenja veličanstva in članov cesarske ter kraljevske hiše, zločina proti vojni sili države in dezertiranja, sta poverjenika za pravosodje in narodno obrambo Ravnihar in L. Pogačnik o tem obvestila vsa sodišča in državna pravdništva oziroma vojaško sodišče v Ljubljani. Hkrati sta jim ukazala, naj jima poročajo o izvršenih pomilostitvah in osebe, ki so v kazenskem ali preiskovalnem zaporu, izpustijo na svobodo.
Še izraziteje se je pokazalo, da je v delovanje Narodne vlade zajeto tudi izvrševanje državne oblasti iz pristojnosti Narodnega vijeća, ko so v Sloveniji razveljavili nekatere najvišje pravne akte, ki so jih izdali organi avstrijske državne uprave, ter akte z največjo pravno močjo, ki so jih sprejeli organi avstrijske zakonodajne oblasti. Narodna vlada je razveljavila vrsto predpisov in naredb različnih organov oblasti ter posameznih ministrstev iz avstrijskega državnega zakonika, razveljavila pa je tudi avstrijski državni zakon o društvenem pravu, avstrijski državni zakon o shodnem pravu in  23 avstrijskega državnega tiskovnega zakona. S tem je skladno s predhodnimi zahtevami vseh tedanjih slovenskih političnih taborov – socialnodemokratskega, liberalnega in katoliškega – uzakonila svobodo zbiranja, združevanja in svobodno kolportažo. Tako je državno oblast izvajala še na enem od področij iz pristojnosti Narodnega vijeća. Zadnje med njimi je bilo imenovanje stopenj višjih uradnikov. Po sklepu, ki ga je sprejela že na svoji prvi seji 1. novembra 1918, je imenoval »uradništvo do vštevši IX. činovnega razreda vsak pov. v svojem delokrogu, pričenši z VIII. činovnim razredom pa Narodna vlada SHS v Ljubljani«.
Narodna vlada je v svojem delovanju uredila vrsto vprašanj. Pravno je uveljavila slovensko oblast proti predstavnikom stare avstrijske oblasti. Odstavila je vse uradnike na izpostavljenih položajih in jih nadomestila s slovenskimi. predstavnike prejšnje Avstrije je odstavila tudi na šolskem področju. Pouk v šolah je ponovno stekel sredi novembra. Slovenizirali so tudi vrsto nemških kulturnih institucij in reprezentančnih kulturnopolitičnih objektov. Posegi v uradniški aparat niso vplivali na delovanje oblasti, saj se njegov dotedanji obseg, glede na nadomestitev nemških uradnikov s slovenskimi, ni zmanjšal. Kot je opozoril nekdanji profesor ustavnega in upravnega prava na dunajski univerzi in finančni minister v zadnji avstrijski vladi (od 27. oktobra do 11. novembra 1918) dr. Joseph Redlich, so nove države, ki so nastale po zlomu Avstro-Ogrske, razpolagale z nepogrešljivim upravnim sistemom, na katerega se je oprlo njihovo delovanje – nacionalnim uradništvom mrtve monarhije. To je od poletja 1918 najprej zasebno in nato javno navezovalo stike z voditelji narodov, ki jim je pripadalo. In ko je država razpadla, je svoje znanje in izkušnje dalo v službo svojega naroda.
V zvezi z uveljavitvijo slovenske oblasti proti stari avstrijski je treba omeniti tudi utemeljitev novega, slovenskega civilnega in vojaškega pravosodnega sistema. Vlada je odpustila 93 sodnikov in državnih pravdnikov ter 75 drugih sodnih uradnikov in imenovala nove, slovenske sodnike, državne pravdnike in sodne uradnike. S tem je prevzela vodstvo deželnega, okrajnega in državnega pravdništva v Ljubljani in tistih okrožnih sodišč v Celju, Mariboru in Novem mestu ter okrajnih sodišč, katerih vodstva so bila v rokah tujerodnih sodnikov ali državnih pravdnikov. Sodni uradniki so hkrati podali zaobljubo spoštovanja zakona in zvestobe Državi SHS. Določili so tudi nove nazive sodišč oziroma državnih pravdništev. Ti so odtlej bili: deželno sodišče, okrožno sodišče, okrajno sodišče in državno pravdništvo. Kot se je kasneje spominjal tedanji poverjenik za pravosodje Ravnihar, je bila s tem nova slovenska pravosodna organizacija »v glavnem izvedena. V pogon spravljeni stroj je bil namazan in je deloval brezhibno. Vodilna mesta so bila v trdnih, veščih in zanesljivih rokah. Tvorci visoke kvalitete. Čestitam samemu sebi, da sem imel ob izbiri svojih sodelavcev srečno roko.«
Na področju vojaškega pravosodja je bilo pomembno oblikovanje vojaškega sodišča SHS v Ljubljani. V njegovi pristojnosti so bila vsa kazniva dejanja vojaških oseb na slovenskem ozemlju, razen dejanj antantnih čet. Ob tem je poverjeništvo za narodno obrambo določilo, da je funkcija javnega tožilca za vse vojaške osebe prešla na vojaškega pravdnika Narodne vlade, ki je bil podrejen poverjeniku za narodno obrambo. Razveljavilo je določila vojaškega kazenskega zakonika, ki so zadevala pristojnost vojaškega poveljnika, ter preneslo njegove pravice (pravico kazenskega zasledovanja, odredbe preventivnega zapora, ustavitve postopka in pravico obtožbe) neposredno na vojaškega pravdnika Narodne vlade. Poleg tega je združilo prejšnje divizijsko in prejšnje brigadno sodišče v eno vojaško sodišče, pristojno za dejanja, ki so zahtevala kazenski pregon. Določilo je tudi sedeže vojaških sodišč na slovenskem ozemlju – v Ljubljani in Mariboru. Mariborsko vojaško sodišče je bilo pristojno za osebje iz štajerskega obmejnega poveljstva, ljubljansko pa za osebje iz preostalega dela II. vojnega okrožja ter iz koroškega obmejnega poveljstva v Borovljah.
Upravni sistem, ki so ga vzpostavili z oblikovanjem Narodne vlade, se je proti prejšnjemu bistveno spremenil. Avstrijska namestništva in deželne vlade so bile utemeljene na t. i. birokratskem sistemu, ko je bil vodja uprave v deželi cesarski namestnik ali deželni predsednik in je bil osebno odgovoren za vsa upravna dejanja namestništva ali deželne vlade. Iz pristojnosti namestništev in deželnih vlad so bili izvzeti le sodna uprava s sodstvom, železnice, pošta in državne domene; finančna uprava je bila z njimi le v rahli zvezi. Narodna vlada pa je bila utemeljena na ministrskem ali kolegialnem sistemu, po katerem je izvajal upravo in bil hkrati zanjo odgovoren kolegij – to je celotna Narodna vlada. Ta je o vseh pomembnejših vprašanjih odločala v kolegiju, njenim posameznim članom kot vodjem posameznih poverjeništev je bilo odločanje prepuščeno samo pri manj pomembnih stvareh. V primerjavi s prejšnjimi oddelki namestništev in deželnih vlad pa so poverjeništva organizirali precej samostojno. »To stanje se mora označiti kot dekoncentracija po resortih, ki je imela poleg dobrih tudi senčne strani, n. pr. povečano potrebo osebja, neenakomerno postopanje in otežkočeno vrhovno vodstvo uprave.«
Pristojnost celotne Narodne vlade »v razmerju do njenega predsednika in do posameznih poverjenikov ni bila točno opredeljena, vendar je izdajala naredbe in z njimi vršila zakonodajo samo celokupna Narodna vlada. Tudi naredbe, ki so bile zlasti v prvem času dostikrat objavljene od posameznih poverjeništev, so bile sklenjene v sejah celokupne Narodne vlade, kar je razvidno iz njenih zapisnikov.« Tako so tudi take naredbe imele zakonito moč, čeprav so v formalnem pogledu izhajale samo iz posameznega poverjeništva, tem pa se ni mogla prisojati zakonodajna oblast.
Oblikovanje nove državnoupravne ureditve na Slovenskem je vodilo k ustanovitvi več pomembnih institucij na upravnopolitičnem in gospodarskem področju. Narodna vlada je že na svoji prvi seji 1. novembra 1918 sklenila, da začne izdajati svoj Uradni list, 7. novembra pa je odredila, da se »sestavi (…) upravna komisija, ki izdela načrt za preosnovo javne uprave v prehodnji dobi, dokler se ne izdela in ne uveljavi definitivna upravna organizacija naše države. V to komisijo se pokličeta dva uradnika politične uprave in po en uradnik finančne, šolske in justične uprave ter dež.[elnega] odbora. Ekselenca dr. Ivan vitez Žolger se naprosi, da prevzame predsedstvo te komisje. Komisija ima pravico, da pritegne k sodelovanju strokovnjake. Z delom naj začne takoj in ga po možnosti pospeši. Člane komisije bodo imenovali posamezni resorji. En uradnik naj bo vzet iz uradništva, ki posluje v prvi instanci, eden od uradništva, ki posluje v drugi inštanci; tretjo inštanco pozna dr. Žolger sam.«
Poleg Uradnega lista in upravne oziroma t. i. Žolgerjeve komisije je Narodna vlada ustanovila tudi svoj Dopisni urad in Prehodni gospodarski urad v Ljubljani (Pegu). Pegu je v času, dokler se ne ustvarijo normalne mirnodobske razmere, prevzel nadzor nad vso proizvodnjo, ki je bila v javnem interesu, poverjena pa mu je bila tudi demilitarizacija gospodarstva. Pegu je vodil poverjenik za javna dela in obrt Remec, ki so mu dodelili sosvet industrialcev, obrtnikov, trgovcev in delavcev. Narodna vlada je 26. novembra 1918 ustanovila še vseučiliško komisijo, to je komisijo za ustanovitev dolgo želene slovenske univerze.
Nov državnopravni in upravnopolitični položaj, ki je nastal z oblikovanjem Države SHS, je Narodna vlada utemeljila še z drugimi ukrepi. Razglasila je novo državno pripadnost prebivalstva na Slovenskem. To je storila v svojem prvem razglasu, ki ga je naslovila z Državljani! S tem je za vse fizične osebe, ki so živele na slovenskem ozemlju, uveljavila nov javnopravni položaj v zvezi z njihovim državljanstvom. Njegovo podlago je od 29. oktobra 1918 predstavljala Država SHS. Narodna vlada jih je od tedaj dalje štela za »državljane svobodne Slovenije« oziroma Države SHS. Člani vlade so prebivalce na Slovenskem naslavljali s »sodržavljani«. Ob poudarku, naj Slovenci pokažejo svetu, da so si sposobni vladati sami, so enako ravnali tudi v političnem tisku. Narodna vlada je slovenskim državljanom Države SHS, obenem z opozarjanjem na njihove državljanske dolžnosti (vzdrževanje javnega reda in miru, spoštovanje tuje lastnine, opravljanje vojaške dolžnosti), zagotavljala z državljanstvom povezane pravice. Te so zadevale predvsem njihov socialnogospodarski vidik, ki so ga v glavnem opredelili v delovnih nalogah poverjeništva za socialno skrbstvo. Odločili so se tudi za izdajanje legitimacij civilnim in vojaškim osebam.
Spremenjeno državno, družbeno in politično stvarnost na Slovenskem je Narodna vlada uveljavila tudi tako, da je opozorila na obliko vladavine v Državi SHS (meščansko republiko). Odredila je, da se sodbe »razglašajo v imenu zakona«, medtem ko so jih v avstro-ogrski monarhiji razglašali »v imenu Njeg. Vel. Cesarja«. To spremembo so uveljavili tudi v vojaškem pravu. Značaj Države SHS kot meščanske demokratične republike so uveljavili še z odpravo nazivov, kot so »visokorodje«, »blagorodje« in podobni, ter naslovov na oblasti ali urade, kot so »visoki«, »slavni« in drugi. V dopisih oblasti na osebe so lahko uporabljali samo nazive »gospod«, »gospa« in »gospodična«.
Narodna vlada je uveljavila nova načela narodnega in družbenega življenja tudi v temeljnem identitetnem bistvu slovenskega človeka – slovenskem jeziku. Na svoji prvi seji 1. novembra 1918 je sprejela sklep, da je »notranji uradni jezik (...) slovenski; slovenske in nemške vloge se sprejemajo, reševati jih je slovensko«. V tem smislu je poverjeništvo za pravosodje že 31. oktobra 1918 odredilo, da je »uradni jezik na sodiščih in državnih pravdništvih (...) slovenski, odnosno srbohrvatski«. Glede jezikov drugih narodov v Državi SHS je začasno določilo, »da so stranke upravičene podajati vloge v svojem jeziku, da se pa te rešujejo le v uradnem jeziku«. Določilo je tudi, da morajo biti »vsi napisi na uradnih poslopjih (...) v uradnem jeziku. Štampilje naj se čimprej izmenjajo s takimi v izključno uradnem jeziku. Na mesto orla naj pride znamka SHS.« Da je slovenščina uradni jezik, je odredilo tudi poverjeništvo za promet. Slovenščina je postala izključni učni jezik še na vseh ljudskih in meščanskih šolah, pripadnikom drugih narodov pa so bile ob zadostnem številu šoloobveznih otrok zagotovljene manjšinske šole z državnim (slovenskim) jezikom kot obveznim predmetom. Slovenščino so kot učni in uradni jezik uvedli tudi na vseh do tedaj utrakvističnih srednjih šolah. Enako je veljalo za učiteljišča in druge srednje šole. Znanje slovenskega jezika »v govoru in pisavi« je bilo pogoj za zaposlitev. Slovenski jezik je postal poveljevalni jezik v vseh enotah in poveljstvih slovenske vojske. Izjema je bil le 26. pehotni polk Poveljstva srbskih čet v Ljubljani. Slovenska povelja so povzeli po sokolskih telovadnih izrazih pa tudi po slovenskem gasilskem poveljevanju, celo po čeških zgledih. V začetku je bilo precej odvisno od iznajdljivosti častnikov. Za čine so uporabljali slovenske nazive. Od 1. novembra 1918 (praznika Vseh svetih) so v ljubljanski stolnici vsa bogoslužna opravila potekala le v slovenskem jeziku.
Spremenjene temelje slovenskega družbenega in političnega življenja je utemeljilo tudi zakonodajno delo Narodne vlade. Akt zakonodaje je pomenila že njena prva uradna objava, oblikovana 31. oktobra 1918. Razglašala je, da »vsi dotedanji zakoni in vse dotedanje naredbe ostanejo še nadalje v veljavi, enako vse naredbe vojaške in civilne oblasti ter uradi, dokler vlada drugače ne ukrene«. To so storili še isti dan z že omenjenim določilom, da se sodbe »razglašajo v imenu zakona«. Značilen dokaz zakonodajne dejavnosti Narodne vlade pa je bilo prav tako že omenjeno razveljavljanje različnih predpisov in naredb iz avstrijskega državnega zakonika, razveljavljenje avstrijskega državnega zakona o društvenem pravu, zakona o shodnem pravu, dela materije iz avstrijskega državnega tiskovnega zakona in posameznih določil iz avstro-ogrskega vojaškega kazenskega zakonika ter njihovo nadomeščanje z novimi nastopnimi zakonskimi določbami. Veljavnost naredb zakonitega značaja, ki jih je izdala Narodna vlada pred 1. decembrom 1918, je v veliki meri priznavala tudi kasnejša ustava Kraljevine SHS (Vidovdanska ustava). V 130. členu je predpisovala, da so se morale samo tiste začasne zakonite uredbe, »kar jih je bilo izdanih od dne 1. decembra 1918. leta do dne proglasitve te ustave (28. junija 1921 – op. J. P.), (...) predložiti zakonodajnemu odboru v pregled«. Odbor bi nato sklenil, kateri tovrstni pravni akti »ostanejo v veljavi brez izpremembe, kateri se izpremene in kateri se ukinejo«. S tem so imeli začasni zakoni, naredbe itd., ki so bili izdani pred 1. decembrom 1918, že sami po sebi zakonito veljavo. To so v Sloveniji poudarili v predlogu zakonske pooblastitve za ljubljansko in mariborsko òblastno samoupravo 29. februarja 1928. Predlog je opozarjal, da imajo v smislu 130. člena ustave naredbe Narodne vlade SHS v Ljubljani, razglašene do 1. decembra 1918, moč zakona. Od naredb Narodne vlade, ki so jih razglasili pred 1. decembrom 1918 in so imele zakonsko moč same po sebi brez naknadne odobritve po zakonodajnem odboru, je bila po omenjenem predlogu zlasti pomembna Naredba celokupne vlade o prehodni upravi v ozemlju Narodne vlade SHS v Ljubljani (Naredba o prehodni upravi), ki so jo pripravili sredi novembra 1918.
Izvajanje državne oblasti so na Slovenskem celovito uredili. To so storili z omenjeno Naredbo o prehodni upravi, ki je opredelila državnopravno razmerje med Narodnim vijećem in Narodno vlado. S to naredbo je Narodna vlada storila tisto, kar so sicer od nje v javnosti terjali socialni demokrati. Na shodu JSDS 10. novembra 1918 v Ljubljani je tako zahtevo izrekel dr. Krivec, ki je vlado pozval, naj pove, kakšno razmerje vlada med njo »ter hrvaškim Vjećem, našim vrhovnim vodstvom«.
V času, ko je Krivec izrekel gornji poziv, je Žolgerjeva komisija, v kateri je pomembno sodeloval tudi upravni pravnik dr. Henrik Steska, že pripravljala Naredbo o prehodni upravi. S to naredbo so opredelili izvajanje državne oblasti na Slovenskem. Naredbo so izoblikovali 14. novembra 1918, Narodna vlada jo je obravnavala 16. novembra 1918, razglasila pa 21. novembra 1918. Naredbo so oblikovali sporazumno z Narodnim vijećem, in ne morda po njegovem navodilu ali pooblastilu. Eden od avtorjev znanega zbornika Slovenci v desetletju 1918–1928, pravnik dr. Lovro Bogataj, je ocenil, da je imela značaj mednarodne pogodbe. Naredba je določala, da je »do onega časa, dokler konstituanta naroda SHS ne ukrene drugače (...) Narodno veće SHS v Zagrebu najvišji činitelj v državi SHS«. Narodna vlada mu je priznavala skupno vrhovno oblast »v vseh vprašanjih, ki so v zvezi s temeljnimi načeli ujedinjenja naroda Slovencev, Hrvatov in Srbov v narodno, svobodno, neodvisno, na demokratskih načelih urejeno državo SHS in v vseh vprašanjih, ki jih zastopniki, odposlani v Narodno veće, priznavajo za skupna«. Pri vseh drugih vprašanjih je imela v Sloveniji vso oblast, s čimer je bila v Državi SHS priznana slovenska državnopravna subjektiviteta.
Narodno vijeće, ki je imelo za Slovenijo po sporazumu vrhovno oblast, je z Naredbo o prehodni upravi njeno izvajanje preneslo na Narodno vlado. Naredba je »za ono dobo, dokler konstituanta naroda SHS ne določi ustave države SHS in se ne uveljavi po smislu te ustave definitivni upravni ustroj«, odrejala, da se upravljanje Slovenije »pod vrhovnim vodstvom Narodnega veća SHS v Zagrebu osredotočuje v ,Narodni vladi SHS v Ljubljani’«. Narodno vijeće v Sloveniji ni bilo neposredni dejavnik državne oblasti. Njen dejanski subjekt je bila Narodna vlada. »Zagrebški Narodni svet (Narodno vijeće – op. J. P.) vsekakor ni imel ne sredstev ne volje in ne moči, da bi uveljavljal neposredno oblast nad slovenskim prostorom.« Naredba o prehodni upravi je to pokazala z določilom, da »Narodna vlada SHS v Ljubljani upravlja« slovensko »ozemlje v imenu Narodnega veća SHS v Zagrebu«. S tem pooblastilom so potrdili že izvajano prakso, da v Sloveniji odločitve Narodnega vijeća samostojno izvršujejo organi Narodne vlade ter da so te odločitve obvezne za Slovenijo po tem, ko jih sprejmejo in razglasijo ti organi. Z Naredbo o prehodni upravi je bila skozi razmerje med Narodno vlado in Narodnim vijećem Država SHS konfederativno sestavljena država, »v kateri je Slovenija tvorila nekak del realne unije«. V materialnopravnem pogledu je imela konfederativno državnost. Po Metodu Mikužu je Država SHS »obsegala ,neodvisne države’ Dalmacijo, Bosno in Hercegovino, Hrvaško s Slavonijo, Reko in Slovenijo. Taka je bila takrat narodova volja.«
Konfederativno državnost Slovenije v Državi SHS je kazalo tudi določilo Naredbe o prehodni upravi, po katerem je bila Narodna vlada na slovenskem ozemlju »za vsa oblastva, vse urade in javne organe, kar jih je v tem ozemlju, najvišja upravna oblast in službena instanca«. Zato ni bilo »odloka ali naredbe Narodne vlade SHS v Ljubljani, oziroma njenih oddelkov ali kakršnegakoli drugega oblastva, zoper katerega, oziroma zoper katero bi bila dopustna pritožba ali kako drugo pravno sredstvo na instance izven države SHS«. Naredba je določala, da proti sodbam in drugim ukrepom višjih deželnih sodišč ter deželnih in okrožnih sodišč, »ki jih ta izdajajo kot sodišča druge stopnje, odslej ni daljnega pravnega sredstva«. Določala je še, da višja deželna sodišča dokončno sodijo tudi v vseh tistih pravnih zadevah, v katerih je bilo »po dosedanjih določilih pristojno avstrijsko vrhovno in kasacijsko sodišče«. Višje deželno sodišče v Ljubljani je odločalo tudi »o medčasno že vloženih, pa še ne rešenih pravnih sredstvih na avstrijsko vrhovno in kasacijsko sodišče«. Naredba je tudi odrejala, da »zoper odločbe finančnega ravnateljstva v Trstu in finančnega deželnega ravnateljstva v Ljubljani ter zoper sodbe dohodarstvenega višjega sodišča v Ljubljani v upravnopravnih in kazenskih zadevah ni pritožbe«. Kot najvišja oblast v Sloveniji je Narodna vlada imela ministrsko kompetenco. Naredba poverjeništva za notranje zadeve, objavljena 12. novembra 1918, je določala, da je treba vložiti pritožbo, »ako gre (...) zoper odločbo kakega ministrstva (...) pri Narodni vladi SHS v Ljubljani«. Narodna vlada je odločala dokončno in brez pravice pritožbe, kajti proti razsodbam Narodne vlade ni bilo več pritožbe na nobeno višjo instanco, ker take instance ni bilo. To lepo ponazarja državnopravno subjektiviteto Slovenije v Državi SHS in utemeljuje trditev, da je Narodna vlada »delala neodvisno, ter niso bile med državo S. H. S. in Slovenijo skupne niti one stvari, ki so bile n. pr. med Avstrijo in Ogrsko. Narodna vlada je imela celo svoj vojaški resort in je po predsedstvu Narodne vlade vsaj deloma izvrševala tudi zunanjepolitične posle.« S tem je bila na slovenskem ozemlju edina, popolna in pravno najvišja oblast in nosilka slovenske samostojnosti v Državi SHS. To je dobro izrazil Oklic poverjeništva za narodno obrambo, ki so ga 26. novembra 1918 objavili v Uradnem listu. V njem so poudarili, da je avstrijska država razpadla in avstrijskega cesarstva ni več. Na avstrijskem ozemlju so ustanovili »nove države in vsa oblast bivše Avstrije je prešla na te nove države. Na jugu Avstrije se je ustanovila nova Jugoslavija, ki združuje v sebi vse Slovence, Hrvate in Srbe. Najvišjo oblast v tej državi ima Narodno veće v Zagrebu, neposredno oblast nad Slovenci ima Narodna vlada v Ljubljani. Ta Narodna vlada je stopila na mesto bivše avstrijske vlade (poudarek J. P.).«
Na podlagi samostojnega izvajanja državne oblasti je Narodna vlada slovensko ozemlje imela za svoje, kar je pokazala tudi z naslovom Naredbe o prehodni upravi. O Sloveniji je govorila tudi kot o »državi SHS slovenskega območja«. Individualnost Slovenije v Državi SHS so videli tudi v VLS in JDS. Slovenec je 12. novembra 1918 zapisal, da je slovensko ozemlje Države SHS »last Narodne vlade«, teden dni kasneje pa je novi slovenski narodnopolitični položaj enačil s »svobodno Slovenijo«. Z liberalne strani je na »slovensko ozemlje države SHS« 23. novembra 1918 opozoril Slovenski narod, ljubljanski odvetnik dr. Alojzij Kokalj pa se je malo pred tem na njegovih straneh ozrl na Ljubljano, »naravno središče k državi SHS spadajočega slovenskega ozemlja«. O tem, ali se Slovenija vidi izza Države SHS, v marksističnem taboru niso razmišljali.
Temeljno politično vodilo Narodne vlade je bilo oblikovanje politično in upravno Združene Slovenije. Narodna vlada je od vsega začetka želela upravljati celotno slovensko ozemlje, kar je bilo vidno skozi različne postopke in delo, ki ga je opravljala in opravila. Političnoupravno združitev Slovenije je v glavnem izvedla z Naredbo o prehodni upravi. Na ozemlju, ki ga je opredelila kot svoje – »Kranjsko, Goriško, slovenski del Istre, mesto Trst z okolico« ter »Štajersko in Koroško, kolikor sta te deželi del države SHS« –, je prevzela in združila vse posle nekdanje c.-kr. deželne vlade v Ljubljani in Celovcu in tudi vse posle nekdanjih c.-kr. namestništev v Trstu in Gradcu. Razpustila je deželni odbor dotedanje vojvodine Kranjske ter za Koroško, Štajersko, Primorsko in Kranjsko prevzela in združila vse posle dotedanjih deželnih odborov ter avtonomnih oblasti in naprav. S tem je presegla prejšnjo avstrijsko upravno dvotirnost, ki je temeljila na delitvi na splošno državno in posebno deželno avtonomno upravo. Z upravno strnitvijo slovenskega ozemlja je utemeljila »politično-upravno edinico Zedinjeno Slovenijo«. Slovenija, organizirana skupnost pokrajin, naseljenih s Slovenci, je kot taka postala državnopravna enota. Političnoupravno združitev slovenskih pokrajin so izvršili »naglo in brez vsakega ugovora, tako samo po sebi umeven je bil vsem Slovencem program zedinjene Slovenije«. Uresničili so jo v prvi stvarni obliki. Takratna Združena Slovenija je glede na italijansko zasedbo Trsta, Goriške, Istre in postojnskega okrožja na Kranjskem med 3. in 23. novembrom 1918 in še k Madžarski pripadajočega Prekmurja obsegala večino nekdanje vojvodine Kranjske in slovenski del nekdanje vojvodine Štajerske (do razmejitvene črte z Nemško Avstrijo okoli Radgone, Šentilja in Kozjaka), na Koroškem pa ozemlje južno od Zilje in Drave ter velikovški okraj. Razen omenjenega ozemlja Koroške je tedanja Združena Slovenija obsegala približno dve tretjini današnjega ozemlja Republike Slovenije.
Poleg povedanega je imela Naredba o prehodni upravi v ureditvi samostojnega življenja Slovencev v Državi SHS še en pomen. Bila je pravni akt, ki je imel značaj ustavnega besedila. Naredba je v materialnem smislu ugotavljala način državne organizacije na Slovenskem in podrobno predpisovala organizacijo in dejavnost slovenskih organov državne oblasti – Narodne vlade. Formalno in materialno so Naredbo o prehodni upravi kot neke vrste ustavni akt uresničevala njena posamezna določila. Naredba je na različnih področjih opredelila organiziranost slovenske oblasti v Državi SHS in utemeljila ključna vezišča takratnega slovenskega družbenega, političnega, upravnega, javnovarnostnega, gospodarskega in kulturnega življenja. Naredba je začela veljati z dnem razglasitve (21. novembra 1918), izvršiti pa jo je morala Narodna vlada. Tako so še z načrtnim pravnim dejanjem osmislili tedanjo slovensko državnost ter odločitev Slovencev za narodno osvoboditev in politično osamosvojitev leta 1918.
Med organiziranjem slovenske oblasti v Državi SHS je vzniknila tudi misel, da bi oblikovali slovenski parlament. O tem sta najprej ločeno in nato na skupni seji 9. novembra 1918 razpravljala Narodni svet in Narodna vlada. Odločitve o oblikovanju slovenskega parlamenta niso sprejeli, sklenili pa so, da ima Narodni svet pravico dajati predloge vladi, medtem ko Narodna vlada o svojih odločitvah in naredbah poroča Narodnemu svetu v pretres. Čeprav je to ostalo na papirju in se ni izvajalo – zakonodajno oblast je v obliki zakonodajne pobude kot delegirane zakonodajne oblasti izvajala Narodna vlada –, bi lahko bila dopustna ocena, da je Narodni svet formalno imel značaj telesa, kakor ga ima v parlamentarnem političnem sistemu njegov nosilec – parlament. Tako je konec novembra položaj Narodnega sveta ocenil njegov tajnik, tudi pravnik, dr. Josip Jerič, ki je v dopisu krajevnim odborom Narodnega sveta ugotavljal, da je z ustanovitvijo Narodne vlade »prešla vsa izvrševalna oblast (eksekutiva) na Narodno vlado«. Narodni svet je »posvetovalni organ Narodne vlade, ki ima pravico vladi staviti predloge in nasvete, kako naj se v naprej izvede organizacija naše nove države Jugoslavije. Razmerje med obema je podobno onemu med parlamentom in ministrstvom, parlament izdaja postave ali zakone, ministrstvo pa jih izvršuje.« Čeprav je slovenska nacionalna parlamentarna izkušnja v Državi SHS umanjkala, lahko v zamisli o ustanovitvi slovenskega parlamenta vidimo še eno od značilnosti slovenske samostojnosti leta 1918.
Glede slovenske samostojnosti v Državi SHS velja opozoriti še na njen gospodarski vidik. Narodna vlada je slovensko gospodarsko osamosvojitev imela za eno od svojih najpomembnejših nalog. Odpravila je dotedanjo militarizacijo obratov in s tem omogočila uvedbo mirnodobske proizvodnje, poslovenila, to je nacionalizirala, je avstrijski državni kapital in tako začela ustvarjati slovensko državno imetje ter napravila ustrezne korake, da je omogočila nemoteno in varčno gospodarjenje z denarjem. Zagotovila je tudi izplačilo mesečnih osebnih dohodkov za uradnike, uslužbence in učitelje za november in december 1918. Poskrbela je še za nemoteno in nepretrgano obratovanje že obstoječe gospodarske proizvodnje na Slovenskem in urejene razmere na preskrbovalnem področju. Prešla je tudi k povezovanju narodnih gospodarskih sil, saj je prevzela nadzor nad različnimi gospodarskimi panogami v Sloveniji. V komaj dobrem mesecu obstoječi Državi SHS je vlada v gospodarskem pogledu storila veliko in opredelila temelje, na katerih bi lahko gradili samostojen narodnogospodarski razvoj.
Energija in delavnost, ki sta se na Slovenskem sprostili v času Države SHS, sta ob pomembni vlogi pravnikov pokazali, da so se tedaj dobro zavedali novega zgodovinskega narodnopolitičnega položaja. Uveljavili so ga skozi konfederativno nacionalno državnost, v kateri se je udejanjala slovenska emancipacijska volja, spočeta s programom Združene Slovenije leta 1848. Ta volja je po 1. decembru 1918 trčila ob jugoslovanski centralizem in unitarizem, ki sta odpravila slovensko samostojnost iz Države SHS, ter večino slovenske politike navedla v boj za zakonodajno avtonomijo Slovenije z lastnim parlamentom in vlado. Do njene vzpostavitve v prvi Jugoslaviji ni prišlo. V drugi Jugoslaviji doseženi federativni državnopravni položaj Slovenije s priključeno Primorsko ni razpiral vseh možnosti za poln nacionalni razmah. Zagotovilo jih je oblikovanje slovenske nacionalne države Republike Slovenije leta 1991. Eno od njenih zgodovinskih osmislitev in zgodovinski argument pomeni tudi državotvorna izkušnja, ki je na Slovenskem zaživela novembra leta 1918.